Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 204/03 Beschluss vom: 18.11.2004 S-Nr.: 1338
   
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 97; LV, Art. 98 Abs. 1
   
Schlagworte: - Gemeindegebietsreform
- kommunale Selbstverwaltung
- Verhältnismäßigkeit
   
kein Leitsatz
   
Fundstellen:
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 18.11.2004 - VfGBbg 204/03 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  204/03


IM NAMEN DES VOLKES

 
B E S C H L U S S
In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

Gemeinde Thyrow,
vertreten durch das Amt Trebbin,
dieses vertreten durch den Bürgermeister der Stadt Trebbin,
Markt 1-3,
14959 Trebbin,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte A. und B.,

wegen: kommunale Neugliederung;
hier: Eingemeindung der Gemeinde Thyrow (Amt Trebbin) in die Stadt Trebbin

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will

am 18. November 2004

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Trebbin angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die Stadt Trebbin.

I.

1. Die Beschwerdeführerin liegt unmittelbar nördlich und östlich der Stadt Trebbin im Landkreis Teltow-Fläming. Sie grenzt nördlich an die amtsfreie Stadt Ludwigsfelde sowie östlich an die bisherigen Ämter Zossen und Am Mellensee. Bereits im Jahr 1997 schlossen sich die Gemeinden Christinendorf, Großbeuthen, Märkisch Wilmersdorf und Thyrow zur Beschwerdeführerin zusammen. Das bisherige Amt Trebbin und damit auch das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin liegt im engeren Verflechtungsraum zu Berlin (s. Art. 1 Anlage 1 § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m. Anhang B 1 des Staatsvertrages vom 7. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg [Landesentwicklungsprogramm, nachfolgend LEPro] und über die Änderung des Landesplanungsvertrages [GVBl. 1998 I S. 14]). Mit Blick auf eine später anzustrebende Bildung einer amtsfreien Gemeinde vereinbarten die Gemeinden des Amtes im Jahr 1998 die Umbildung des Amtes in ein solches nach dem sog. Modell 2 mit Geschäftsführung der Stadt Trebbin. Ende 2001 lebten von den etwa 9.100 Einwohnern des Amtsgebietes 6.400 in der Stadt Trebbin und ca. 1.900 im Gebiet der Beschwerdeführerin. Im Jahr 2002, nach insgesamt mehrheitlich positivem Bürgerentscheid bei jedoch mehrheitlicher Ablehnung in den Ortsteilen Christinendorf und Märkisch Wilmersdorf, unterzeichnete die Beschwerdeführerin mit der Stadt Ludwigsfelde einen Vertrag über die Eingliederung dorthin einschließlich einer Öffnungsklausel für die vertragsablehnenden Ortsteile. Das Ministerium des Innern genehmigte den Vertrag nicht.

2. Ende April/Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Teltow-Fläming versandt. Für die Anhörung der Bürger stand ein Monat zur Verfügung. Die Anhörung sollte vor dem Ende der Gemeindeanhörung abgeschlossen sein.

3. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 18 des Entwurfes zum Vierten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Havelland, Potsdam-Mittelmark, Teltow-Fläming (4. GemGebRefGBbg) sah die Eingliederung der Beschwerdeführerin sowie der weiteren Gemeinden Lüdersdorf und Schönhagen des Amtes Trebbin in die gleichnamige Stadt vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Für den 21. November 2002 erging zur Anhörung der Beschwerdeführerin eine Einladung an die ehrenamtliche Bürgermeisterin, die zu dem Termin erschien und vor dem Ausschuß Stellung zu dem Vorhaben nahm. Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 18 des 4. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 73), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. § 37 des 4. GemGebRefGBbg), lautet:

§ 18
Verwaltungseinheit Amt Trebbin

(1) Die Gemeinden Lüdersdorf, Schönhagen und Thyrow werden in die Stadt Trebbin eingegliedert.

(2) Das Amt Trebbin wird aufgelöst. Die Stadt Trebbin ist amtsfrei.

II.

Die Beschwerdeführerin hat am 14. Juli 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, die Neugliederungsmaßnahme sei nicht aus Gründen des öffentlichen Wohls erfolgt. Die Grundsätze eines fairen und ergebnisoffenen Verfahrens seien nicht beachtet, als in Betracht kommende gebietliche Alternativlösung sei der mit der Stadt Ludwigsfelde geschlossene ungenehmigte Gebietsänderungsvertrag nicht hinreichend abgewogen worden. Der Gesetzgeber habe nicht davon ausgehen dürfen, daß der Vertrag als ungenehmigt scheitere. Mit dem Vertrag habe die Beschwerdeführerin einen Zustand herstellen wollen, der den Reformzielen und dem Leitbild entspreche. Er sei vom Willen der Bürger getragen. Insbesondere im Bereich von Kindertagesstätten und Schulen liege eine Nutzung der Ludwigsfelder Einrichtungen näher und finde teilweise bereits statt. Der Stadt Trebbin verbliebe auch ohne die Beschwerdeführerin eine hinreichend starke Einwohnerzahl von über 7.200, ihre Entwicklung würde nicht geschwächt. Die Beschwerdeführerin könne für die Stadt Trebbin keine nennenswerte finanzielle Unterstützung leisten. Der Fortbestand des Gemeindekulturzentrums der Beschwerdeführerin sei im Falle einer Eingemeindung nach Trebbin gefährdet. Ludwigsfelde könnte nach Eingemeindung der Beschwerdeführerin einen stärkeren Gegenpol zu Berlin bilden. Die Beschwerdeführerin habe sich zur Stadt Ludwigsfelde hin entwickelt, zumal Ludwigsfelde und die Beschwerdeführerin sich bis 1993 im selben Kreis Zossen befunden hätten. Das Neugliederungsgesetz sei unverhältnismäßig, der Gebietsänderungsvertrag stelle ein milderes Mittel zur Erreichung der Ziele des Gesetzgebers, insbesondere starke Gemeinden zu schaffen, dar. Es liege auch ein systemwidriges willkürliches Handeln vor. Im Fall der Gemeinde Groß Schulzendorf des früheren Amtes Zossen habe der Innenminister einen Gebietsänderungsvertrag im Blick auf vielfältige Beziehungen der Gemeinde und ihrer Bürger zur Stadt Ludwigsfelde sowie den Ausgang eines Bürgerentscheides genehmigt, infolge dessen eine Eingliederung nach Ludwigsfelde erfolgte. Die Situation der Beschwerdeführerin sei dem vergleichbar.

Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen:

§ 18 Abs. 1 des Vierten Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg verletzt die Beschwerdeführerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten und ist deshalb nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Stadt Trebbin, die auf eine erhebliche Erhöhung ihrer Einwohnerzahl um zumindest 25 % infolge Eingliederung der Beschwerdeführerin hinweist, hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

Die zulässige kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg.

I.

Im Hinblick auf den die Beschwerdeführerin direkt betreffenden und von ihr im Eingang der kommunalen Verfassungsbeschwerde herausgestellten § 18 Abs. 1 des 4. GemGebRefGBbg ist die kommunale Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig, soweit nicht allein die Gemeinden Lüdersdorf und Schönhagen Regelungsgegenstand sind. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten. Die fortbestehende Beteiligtenfähigkeit erstreckt sich folgerichtig auf die Vertretungsverhältnisse.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür ebenfalls nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt. Formell-rechtliche Fehler von verfassungsrechtlicher Bedeutung, namentlich der Anhörung, sind weder von der Beschwerdeführerin geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Auch materiell ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin mit der Landesverfassung vereinbar.

1. In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]; SächsVerfGH, Urteile vom 18. Juni 1999 - Vf. 51-VIII-98 -, LVerfGE 10, 375, 394 [Markkleeberg] und vom 5. November 1999 - Vf. 133-VII-98 -, UA S. 13; ThürVerfGH LVerfGE 5, 391, 427 f [Jena]; Dombert, NordÖR 2004, 6, 7 m.w.N.; s. auch Stüer, DVBl 1977, 1, 3; zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle gesetzlicher Planungsentscheidungen s. auch BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1996 - 2 BvF 2/93 -, BVerfGE 95, 1, 22 f [Südumfahrung Stendal]; 76, 107, 121 f.).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsmäßigen Wertordnung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N. und vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, UA S. 20, LKV 2002, 573, 575; ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 101/03 -, a.a.O.). Unter mehreren offensichtlich gleich gut geeigneten Lösungen muß der Gesetzgeber allerdings diejenige auswählen, die für die betroffene Gemeinde weniger belastend ist und in ihre Rechtssphäre weniger intensiv eingreift (VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 31 f; StGH BW, Urteil vom 14. Februar 1975 - GR 11/74 -, NJW 1975, 1205, 1212).

2. In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

a) Die allgemeinen vom Gesetzgeber hier herangezogenen Kriterien für die kommunale Neugliederung halten sich im Rahmen des öffentlichen Wohls (Art. 98 Abs. 1 LV). Der Gesetzgeber beruft sich für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin wesentlich auf den Änderungsbedarf der brandenburgischen Gemeindestruktur in der Nähe zu Berlin (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 308 sowie Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 18 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), und zwar auf die Leitbilder des Zusammenschlusses bislang amtsangehöriger zu amtsfreien Gemeinden im engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin sowie auf dem Gebiet von Ämtern des bisherigen Modells 2, sofern nicht ohnehin bereits das Erfordernis der Umbildung aus insbesondere dem erstgenannten Grund besteht (2. a) aa) und cc) des Leitbildes).

aa) Die Einteilung des Landes in verschiedene Neugliederungsräume mit der Differenzierung zwischen engerem Verflechtungs- und äußerem Entwicklungsraum ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Der Gesetzgeber hat die Problematik des engeren Verflechtungsraumes ausführlich untersucht und beschrieben (s. Gesetzesbegründung zum 4. GemGebRefGBbg, LT-Drucksache 3/4883, S. 23 ff., 75 f.). Wenn er annimmt, die beiden Teilräume des Landes unterschieden sich in einigen Kennziffern deutlich - etwa Bevölkerungsdichte, Siedlungsdichte, Besiedlungsgrad, durchschnittliche Gemeindegröße, Bevölkerungsentwicklung, Wanderungssaldo, Anteil der Auspendler nach Berlin, Anteil der Einpendler in die Brandenburger Gebiete aus Berlin, Arbeitslosenquote etc. (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 23 ff.) -, so ist dies nicht offensichtlich fehlerhaft. Schon die Behebung von Strukturproblemen im Umland der größeren Orte innerhalb eines Bundeslandes ist ein Grund des öffentlichen Wohls, der eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermag, (Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -; vgl. auch SächsVerfGH SächsVBl 1999, 236, 239; ThürVerfGH NVwZ-RR 1997, 639, 643; Hoppe/Stüer, DVBl 1992, 641, 642 f.; v. Unruh/Thieme/Scheuner, Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S. 116, 118 f.). Dies gilt entsprechend für die strukturellen Probleme, die sich aus der Nähe zu Berlin mit seinen ca. 3 ½ Millionen Einwohnern ergeben. Auch das Verhältnis zu Berlin wirft eine Reihe schwieriger und aufwendiger Abklärungs- und Koordinationsfragen auf, die Abstimmung und Absprache fordern. Wenn der Gesetzgeber mit Ziffer 2. a) aa) seines Leitbildes (LT-Drucksache 3/4883, 19 ff.) in einem Bereich um Berlin die amtsfreie Gemeinde zur Problembewältigung eines von Berlin ausgehenden Suburbanisierungsdruckes für besser geeignet hält, so liegt darin nicht die Entscheidung für eine offenkundig ungeeignete oder unnötige Maßnahme. Die Beibehaltung einer Amtsverfassung kann für dünner besiedelte Gebiete mit ausgedehnten Flächen und geringeren Wechselwirkungen zwischen den Gemeinden grundsätzlich anders behandelt werden als im - bei statthafter pauschalierender und typisierender Betrachtungsweise - deutlich dichter besiedelten Raum um Berlin mit stärkeren wechselseitigen Abhängigkeiten der Kommunen.

bb) Es kann auch nicht festgestellt werden, daß der Gesetzgeber grundsätzlich zu Unrecht die Abgrenzung zwischen den beiden Neugliederungsräumen vorgenommen hätte, etwa aufgrund überholter Raumordnungspläne. Der Gesetzentwurf geht zwar offenkundig von den Festsetzungen nach § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m. dem Anhang B 1 des LEPro aus, in denen alle Ämter aufgeführt sind, welche sich im engeren Verflechtungsraum Brandenburg/Berlin befinden (s. auch die gemeindebezogene Auflistung Anlage 1 zum Landesplanungsvertrag, GVBl. I 1998, 30). Mitarbeiter der gemeinsamen Landesplanungsabteilung Berlin/Brandenburg haben im Gesetzgebungsverfahren in der öffentlichen Anhörung des Innenausschusses am 23. Oktober 2002 hierzu mitgeteilt, daß die Ausdehnung der beiden unterschiedlich geprägten Räume sich zwischenzeitlich kaum geändert, sondern eine gewisse „Stabilität auch über die Zeit hinweg“ gezeigt habe (Ausschußprotokoll 3/637, S. 94). Der engere Verflechtungsraum dehne sich in einigen Bereichen eher aus; es könne aber kein Beispiel genannt werden, wo es Abweichungen signifikanter Art gebe (Ausschußprotokoll 3/637, S. 96). Auf die Frage des Abgeordneten Schulze, ob ein Gebiet wegen eines tatsächlichen Entwicklungsdruckes dem engeren Verflechtungsraum zugeordnet wurde oder nur, weil es innerhalb eines bestimmten „Entfernungsrasters“ liege, ist erläutert worden, daß die Entfernung zu Berlin nur einer der Indikatoren der Einstufung gewesen sei. In der Folge hat der Landtag die bisherige landesplanerische Einordnung lediglich als Indiz für die Lage im engeren Verflechtungsraum angesehen, sodann aber in einem zweiten Schritt geprüft, ob es „Hinweise und Kritiken auf eine aktuelle Entwicklung“ gibt, „die die Datenbasis insoweit obsolet erscheinen“ lassen (Beschluß des Innenausschusses vom 28. November 2002 zu Antrag Nr. 3 zur durchgeführten Anhörung vom 23. Oktober 2002, Ausschußprotokoll 3/675) und damit im Gesetzgebungsverfahren geprüft, ob die Einordnung einer Gemeinde bzw. eines Amtes in den engeren Verflechtungsraum angesichts der tatsächlichen Entwicklung der letzten Jahre noch trägt. Diese Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

b) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den danach maßgeblichen tatsächlichen Verhältnissen befaßt. Die örtlichen Verhältnisse sowohl in Hinsicht auf die allgemeinen Strukturprobleme, die sich aus der Nähe zu Berlin ergeben, als auch die besondere Verflechtung zwischen der Beschwerdeführerin und der Stadt Trebbin sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung der Gemeinde im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/4883, S. 302 ff.). Es gab auch im Hinblick auf einen zwar nicht viel über dem Durchschnitt der Bevölkerungsdichte für den äußeren Entwicklungsraum liegenden aber - besonders durch erhebliche Einwohnerzuwächse auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin (1992: 650, 1995: 884, nach Eingliederungen 1998: 1.800, 2001: 1.925 Einwohner) - ansteigenden Wert keinen durchgreifenden Anlaß anzunehmen, die Beschwerdeführerin befinde sich schon nicht mehr im Umlandbereich zu Berlin, dessen Erreichbarkeit für Pendler durch die zu den üblichen Arbeitszeiten stündlich verkehrende Regionalbahnlinie gefördert wird.

c) Ebenso ist das vom Gesetzgeber hier des weiteren herangezogene Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2 von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber verläßt den Rahmen seiner politischen und organisatorischen Gestaltungsfreiheit und den ihm durch die Verfassung insoweit gewährleisteten Beurteilungsspielraum nicht, wenn er grundsätzlich an die Stelle der - durch einen hinsichtlich der weiteren amtsangehörigen Gemeinden einer auch nur mittelbaren demokratischen Legitimation entbehrenden hauptamtlichen Bürgermeister einer geschäftsführenden Gemeinde gekennzeichneten - Verwaltungsstruktur künftig das Modell der amtsfreien Gemeinde mit ihrer Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters durch die Gemeindebürger (vgl. § 62 GO) setzt (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 33). Daß der Gesetzgeber konsequent der unmittelbaren demokratischen Legitimation den Vorrang zugesprochen hat, indem er - abgesehen vom Fall einer sinnvoll erscheinenden ämterübergreifend größeren Struktur (Zusammenschluß zweier Ämter oder von Teilen mehrerer Ämter) (vgl. 2. a) cc) Satz 2 des Leitbildes, LT-Drucksache 3/4883, S. 20) - ausschließt, daß nach der Auflösung eines Amtes des Modells 2 ein Amt des Modells 1 geschaffen wird, ist vertretbar. Er vermeidet damit, daß eine „Herabstufung“ der bislang geschäftsführenden Gemeinde dergestalt geschieht, daß sie nicht allein die Geschäftsführungsbefugnis für weitere Gemeinden verliert, sondern ihr zudem weitreichend Verwaltungsbefugnisse für die eigene Gemeinde bzw. Stadt ohne Kompensation entzogen werden. Auch würde der Amtsdirektor der nach dem Modell 1 erst neu zu schaffenden bzw. im Falle der Einbeziehung in ein anderes bestehendes Amt in Anspruch zu nehmenden Amtsverwaltung lediglich von mittelbarer demokratischer Legitimation getragen, während der Amtsdirektor des Modells 2 immerhin als Bürgermeister seiner eigenen Gemeinde unmittelbar demokratisch legitimiert war und vielmehr der Bürgermeister einer künftig amtsfreien Gemeinde diese Legitimation für die gesamte Gemeinde innehat (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 33).

d) Zur Bewältigung der vom Gesetzgeber benannten Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Strukturprobleme im Bereich Trebbin wie auch der Stabilisierung im Raum zwischen den Mittelzentren Ludwigsfelde und Luckenwalde durch die gesetzliche Neugliederung eindeutig verfehlt würde.

e) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin ist nicht unverhältnismäßig.

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Dies ist hier - nach der vertretbaren Wertung des Gesetzgebers - der Fall. Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S. 23, LKV 2002, 573 = NJ 2002, 642).

Vorliegend besitzen indes nach der vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin sprechenden Gründe das größere Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und sich damit, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/4883, S. 298 ff.; s. auch S. 63 ff., 80 f.) und den Beratungen im Landtag und seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 18 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550, S. 4), auseinandergesetzt. Auf der anderen Seite hat er jedoch als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise im Bereich Trebbin namentlich die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung durch die Zusammenführung in eine einheitliche Kommune, die bereits heute - neben denjenigen zum nur wenige Kilometer weiter entfernten Mittelzentrum Ludwigsfelde - bestehenden nicht unerheblichen Verflechtungsbeziehungen (z.B. stündliche Bahnverbindung zwischen den Zentren der Beschwerdeführerin und Trebbins mit drei Minuten Fahrzeit, Busverbindungen zwischen dem Ortsteil Christinendorf der Beschwerdeführerin und Trebbin, verschiedene Dienstleistungen, auch des Gesundheitswesens, Sport- und Kultureinrichtungen, Gymnasium und Realschule in Trebbin, die Zugehörigkeit der Beschwerdeführerin zum Grundschulbezirk Trebbin, Ortsteil Trebbin) sowie Gesichtspunkte der Raumordnung zur Stabilisierung der mit über 9.000 Einwohnern zwischen den Mittelzentren Ludwigsfelde und Luckenwalde nicht unvertretbar als lebensfähig eingeschätzten Stadt Trebbin in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 308 ff. sowie S. 4 der Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 18 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550).

Leitbildgerecht und zur Stärkung der unmittelbaren Demokratie auf kommunaler Ebene konsequent ist dabei das Abwägungsergebnis auch insoweit, aus dem Amt des Modells 2 eine amtsfreie Gemeinde und nicht ein Amt des Modells 1 zu bilden, womit der Gesetzgeber sich zum einen gegen die Einrichtung einer - neben auch der leistungsfähigen Kommunalverwaltung der Stadt Trebbin - eigenständigen und zusätzlichen Amtsverwaltung entschieden und zum anderen vermieden hat, der Stadt ohne entsprechende Kompensationsmöglichkeit weitreichend eigene Verwaltungsbefugnisse wie auch die Geschäftsführungsbefugnis für das Amt zu entziehen.

f) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

aa) So hat er nicht übersehen, daß es in die Abwägung einfließen muß, soweit Neugliederungsalternativen bestehen, im besonderen, wenn sich die betreffende Gemeinde in ein weiterbestehendes angrenzendes Nachbaramt eingliedern läßt (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S. 19, LKV 2002, 573 = NJ 2002, 642). Es ist hier nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber, anders als es die Beschwerdeführerin erwartete, nicht den mangels Genehmigung unwirksamen Neugliederungsvertrag an sich als Alternative ansah. Denn es genügte statt dessen, das materielle Vertragsziel, eine Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Ludwigsfelde einschließlich der Option, die Beschwerdeführerin zu zergliedern und einzelne ihrer Ortsteile (Christinendorf, Märkisch Wilmersdorf) Trebbin zuzuordnen, abgewogen zu haben (vgl. LT-Drucksache 3/4883 S. 308 f. sowie S. 4 der Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 18 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). Auch angesichts der in Bezug auf das nahegelegene Mittelzentrum Ludwigsfelde engeren Verflechtungsbeziehungen der Beschwerdeführerin ist es nachvollziehbar und von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber insbesondere dem Interesse an der Schaffung einer leistungsfähigen Verwaltungseinheit im geographischen Zwischenraum zwischen den beiden Mittelzentren Ludwigsfelde und Luckenwalde Vorrang zusprach, um eine nachhaltige gleichmäßige Entwicklung der Verwaltungsstruktur zu gewährleisten und zu vermeiden, daß vorhandene bereits starke Zentren regional noch mehr Dominanz erlangen bzw. ein hohes Maß an Eingliederungen Probleme in der ausgewogenen Entwicklung der Gesamtstadt bewirken (vgl. LT-Drucksache 3/4883 S. 308 f. sowie S. 4 der Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 18 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). Insoweit ist auch die Überlegung des Gesetzgebers schlüssig, daß das kleine Grundzentrum Trebbin mit 6.400 Einwohnern, bzw. unter Einrechnung einer Eingliederung der Gemeinden Lüdersdorf und Schönhagen mit insgesamt ca. 7.200 Einwohnern, in weit höherem Maße für seine Lebensfähigkeit im engeren Verflechtungsraum zwischen zwei starken Mittelzentren auf Bevölkerungszuwachs angewiesen ist als das ohnehin starke Mittelzentrum Luckenwalde mit nahezu 24.000 Einwohnern. Selbst unter Eingliederung immerhin der jeweils kaum mehr als 200 Einwohner aufweisenden bisherigen Ortsteile Christinendorf und Märkisch Wilmersdorf der Beschwerdeführerin nach Trebbin entginge dieser Stadt ein Einwohnerzuwachs von beinahe einem Viertel, während ein entsprechender Zuwachs sich bei Ludwigsfelde nur als ein Anteil von ca. 6 % niederschlüge.

bb) Dabei durfte der Gesetzgeber seiner Entscheidung auch zugrundelegen, daß die Strukturaussage 2. d) bb) seines Leitbildes für den Regelfall anstrebt, daß Gemeinden innerhalb der Grenzen der bestehenden Ämter zusammengeschlossen werden und es daher konsequent und leitbildgerecht ist, die Beschwerdeführerin und sämtliche weiteren Gemeinden des bisherigen Amtes Trebbin zu vereinigen, nachdem ein Abweichungsfall, ähnlich den in 2. d) bb) Satz 2 des Leitbildes angeführten Beispielen (zur Stärkung der Zentralorte nach Landesentwicklungsplan I bzw. nach den Regionalplänen sowie zur Schaffung von Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft geboten), nicht ersichtlich ist (vgl. aber zur Nichtanwendbarkeit dieser Leitbildregelung, wenn das bisherige Amt durch das Gesetz ohnehin amtsgebietsüberschreitend neugegliedert wird: VfGBbg Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 63/03 und 138/03 [Herzsprung, Königsberg], S. 18 UA). Es ist von Verfassungs wegen nichts dagegen zu erinnern, wenn der Gesetzgeber unter Meidung einer aufwendigen Vermögensauseinandersetzung (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 4, § 22 des 4. GemGebRefGBBg) an ein regelmäßig seit Jahren stattfindendes Zusammenwirken von Gemeinden eines Amtes anknüpft und nach Ablösung des Amtsmodells 2 durch eine amtsfreie Gemeinde eine Fortführung der Gemeinschaft in Gestalt der amtsfreien Gemeinde präferiert, soweit - wie hier - keine maßgeblichen Umstände stärker für eine (ggf. nur partiell) die bisherigen Amtsgrenzen überschreitende Lösung sprechen.

cc) Nicht mit Erfolg vermag sich die Beschwerdeführerin auf eine vermeintlich vom Leitbild des Gesetzgebers abweichende bzw. systemwidrige Neugliederung berufen, soweit das Innenministerium die amtsgrenzenüberschreitende vertragliche Eingliederung der Gemeinde Groß Schulzendorf (zuvor Amt Zossen) in die Stadt Ludwigsfelde genehmigte. Ein für die Beschwerdeführerin maßgeblicher Verstoß gegen den Grundsatz kommunaler Gleichbehandlung liegt nicht vor. Denn zum einen würde selbst ein - geltendgemachter - einziger oder seltener Verstoß gegen bestimmte Leitbildvorgaben diese noch nicht hinfällig machen und einen weiteren Fall des Leitbildverstoßes zulassen oder gar einen Anspruch auf Gewährung einer entsprechend unrechtmäßigen Position bewirken. Zum anderen stellt sich die Neugliederungssituation wesentlich anders bereits dadurch dar, daß das einwohnerstarke bisherige Amt (und die nunmehr amtsfreie Gemeinde) Zossen mit zum Ende des Jahres 2001 knapp 17.000 Einwohnern erheblich leichter auf die ca. 500 Einwohner Groß Schulzendorfs (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 317 zu § 19 (Verwaltungseinheit Amt Zossen)) „verzichten“ konnte als demgegenüber das kleine, wohl dann - auch nach Ansicht der Beschwerdeführerin - in seiner Eigenständigkeit stark gefährdete, Grundzentrum Trebbin auf fast 25 % der bisherigen Amtseinwohner.

dd) Der Gesetzgeber war an einer Eingliederung der selbst finanzschwachen Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin auch nicht durch deren Verschuldung gehindert, zumal sie jedenfalls teilweise auch darauf beruht, daß (Infrastruktur-)Einrichtungen geschaffen worden sind, die zugleich den Menschen aus dem Umland zugute kommen. Insofern ist eine Beteiligung des Umlandes an der Schuldenlast nicht unangemessen. Unabhängig davon ist die Finanzlage und damit auch der Beitrag, den die aufnehmenden wie auch die hinzukommenden Einwohner mit ihrem Gebiet und Ressourcen zu leisten vermögen, naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.

ee) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich auch, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus der Anhörung der Bevölkerung der Beschwerdeführerin, im einzelnen auch ihrer Ortsteile, sowie der Stadt Trebbin und der weiteren bislang amtsangehörigen Gemeinden resultierenden Stellungnahmen und Ergebnisse von Bürgerentscheiden (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 297 ff.) zur beabsichtigten Neugliederung lagen im Landtag vor und sind damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl. LT- Drucksache 3/4883, S. 297 ff., 308 ff.). An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung der Beschwerdeführerin nach Trebbin sprechenden Umständen, dem Ziel der Gewährleistung sich nachhaltig und gleichmäßig entwickelnder Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsverhältnisse im Umfeld brandenburgischer Städte sowie von Berlin, auch hier das höhere Gewicht beigemessen hat.

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1 2. Alt. VerfGGBbg.
 

Weisberg-Schwarz Prof. Dawin
   
Havemann Dr. Jegutidse
   
Dr. Knippel Prof. Dr. Schröder
 
Prof. Dr. Will