In dem kommunalen
Verfassungsbeschwerdeverfahren
Gemeinde Thyrow,
vertreten durch das Amt Trebbin,
dieses vertreten durch den Bürgermeister der Stadt Trebbin,
Markt 1-3,
14959 Trebbin,
Beschwerdeführerin,
Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte
A. und B.,
wegen: |
kommunale Neugliederung;
hier: Eingemeindung der Gemeinde Thyrow (Amt Trebbin) in die
Stadt Trebbin |
hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will
am 18. November 2004
b e s c h l o s s e n :
Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
G r ü n d e :
A.
Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem
Amt Trebbin angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch
Eingliederung in die Stadt Trebbin.
I.
1. Die Beschwerdeführerin liegt
unmittelbar nördlich und östlich der Stadt Trebbin im Landkreis
Teltow-Fläming. Sie grenzt nördlich an die amtsfreie Stadt Ludwigsfelde
sowie östlich an die bisherigen Ämter Zossen und Am Mellensee. Bereits im
Jahr 1997 schlossen sich die Gemeinden Christinendorf, Großbeuthen, Märkisch
Wilmersdorf und Thyrow zur Beschwerdeführerin zusammen. Das bisherige Amt
Trebbin und damit auch das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin liegt im
engeren Verflechtungsraum zu Berlin (s. Art. 1 Anlage 1 § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m.
Anhang B 1 des Staatsvertrages vom 7. August 1997 über das gemeinsame
Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg
[Landesentwicklungsprogramm, nachfolgend LEPro] und über die Änderung des
Landesplanungsvertrages [GVBl. 1998 I S. 14]). Mit Blick auf eine später
anzustrebende Bildung einer amtsfreien Gemeinde vereinbarten die Gemeinden
des Amtes im Jahr 1998 die Umbildung des Amtes in ein solches nach dem sog.
Modell 2 mit Geschäftsführung der Stadt Trebbin. Ende 2001 lebten von den
etwa 9.100 Einwohnern des Amtsgebietes 6.400 in der Stadt Trebbin und ca.
1.900 im Gebiet der Beschwerdeführerin. Im Jahr 2002, nach insgesamt
mehrheitlich positivem Bürgerentscheid bei jedoch mehrheitlicher Ablehnung
in den Ortsteilen Christinendorf und Märkisch Wilmersdorf, unterzeichnete
die Beschwerdeführerin mit der Stadt Ludwigsfelde einen Vertrag über die
Eingliederung dorthin einschließlich einer Öffnungsklausel für die
vertragsablehnenden Ortsteile. Das Ministerium des Innern genehmigte den
Vertrag nicht.
2. Ende April/Anfang Mai 2002 versandte
das Ministerium des Innern Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der
Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der
Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch
die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des
Landkreises Teltow-Fläming versandt. Für die Anhörung der Bürger stand ein
Monat zur Verfügung. Die Anhörung sollte vor dem Ende der Gemeindeanhörung
abgeschlossen sein.
3. Im September/Oktober desselben Jahres
brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten
Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 18 des Entwurfes zum Vierten
Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise
Havelland, Potsdam-Mittelmark, Teltow-Fläming (4. GemGebRefGBbg) sah die
Eingliederung der Beschwerdeführerin sowie der weiteren Gemeinden Lüdersdorf
und Schönhagen des Amtes Trebbin in die gleichnamige Stadt vor. Der
Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten
Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine
Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Für den 21. November 2002 erging
zur Anhörung der Beschwerdeführerin eine Einladung an die ehrenamtliche
Bürgermeisterin, die zu dem Termin erschien und vor dem Ausschuß Stellung zu
dem Vorhaben nahm. Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag
verabschiedet. § 18 des 4. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 73),
am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten
(s. § 37 des 4. GemGebRefGBbg), lautet:
§ 18
Verwaltungseinheit Amt Trebbin
(1) Die Gemeinden Lüdersdorf, Schönhagen
und Thyrow werden in die Stadt Trebbin eingegliedert.
(2) Das Amt Trebbin wird aufgelöst. Die
Stadt Trebbin ist amtsfrei.
II.
Die Beschwerdeführerin hat am 14. Juli
2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, die
Neugliederungsmaßnahme sei nicht aus Gründen des öffentlichen Wohls erfolgt.
Die Grundsätze eines fairen und ergebnisoffenen Verfahrens seien nicht
beachtet, als in Betracht kommende gebietliche Alternativlösung sei der mit
der Stadt Ludwigsfelde geschlossene ungenehmigte Gebietsänderungsvertrag
nicht hinreichend abgewogen worden. Der Gesetzgeber habe nicht davon
ausgehen dürfen, daß der Vertrag als ungenehmigt scheitere. Mit dem Vertrag
habe die Beschwerdeführerin einen Zustand herstellen wollen, der den
Reformzielen und dem Leitbild entspreche. Er sei vom Willen der Bürger
getragen. Insbesondere im Bereich von Kindertagesstätten und Schulen liege
eine Nutzung der Ludwigsfelder Einrichtungen näher und finde teilweise
bereits statt. Der Stadt Trebbin verbliebe auch ohne die Beschwerdeführerin
eine hinreichend starke Einwohnerzahl von über 7.200, ihre Entwicklung würde
nicht geschwächt. Die Beschwerdeführerin könne für die Stadt Trebbin keine
nennenswerte finanzielle Unterstützung leisten. Der Fortbestand des
Gemeindekulturzentrums der Beschwerdeführerin sei im Falle einer
Eingemeindung nach Trebbin gefährdet. Ludwigsfelde könnte nach Eingemeindung
der Beschwerdeführerin einen stärkeren Gegenpol zu Berlin bilden. Die
Beschwerdeführerin habe sich zur Stadt Ludwigsfelde hin entwickelt, zumal
Ludwigsfelde und die Beschwerdeführerin sich bis 1993 im selben Kreis Zossen
befunden hätten. Das Neugliederungsgesetz sei unverhältnismäßig, der
Gebietsänderungsvertrag stelle ein milderes Mittel zur Erreichung der Ziele
des Gesetzgebers, insbesondere starke Gemeinden zu schaffen, dar. Es liege
auch ein systemwidriges willkürliches Handeln vor. Im Fall der Gemeinde Groß
Schulzendorf des früheren Amtes Zossen habe der Innenminister einen
Gebietsänderungsvertrag im Blick auf vielfältige Beziehungen der Gemeinde
und ihrer Bürger zur Stadt Ludwigsfelde sowie den Ausgang eines
Bürgerentscheides genehmigt, infolge dessen eine Eingliederung nach
Ludwigsfelde erfolgte. Die Situation der Beschwerdeführerin sei dem
vergleichbar.
Die Beschwerdeführerin beantragt
festzustellen:
§ 18 Abs. 1 des Vierten
Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg verletzt die Beschwerdeführerin
in ihren verfassungsmäßigen Rechten und ist deshalb nichtig.
III.
Der Landtag Brandenburg, die
Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Stadt
Trebbin, die auf eine erhebliche Erhöhung ihrer Einwohnerzahl um zumindest
25 % infolge Eingliederung der Beschwerdeführerin hinweist, hatten
Gelegenheit zur Stellungnahme.
B.
Die zulässige kommunale
Verfassungsbeschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg.
I.
Im Hinblick auf den die Beschwerdeführerin
direkt betreffenden und von ihr im Eingang der kommunalen
Verfassungsbeschwerde herausgestellten § 18 Abs. 1 des 4. GemGebRefGBbg ist
die kommunale Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 100 Verfassung des Landes
Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes
Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig, soweit nicht
allein die Gemeinden Lüdersdorf und Schönhagen Regelungsgegenstand sind.
Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des zwischenzeitlichen
Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach
feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung
gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend.
Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen
Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten. Die
fortbestehende Beteiligtenfähigkeit erstreckt sich folgerichtig auf die
Vertretungsverhältnisse.
II.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde
erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von
Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2
LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür ebenfalls nach
Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.
Formell-rechtliche Fehler von verfassungsrechtlicher Bedeutung, namentlich
der Anhörung, sind weder von der Beschwerdeführerin geltend gemacht noch
sonst ersichtlich. Auch materiell ist die Eingliederung der
Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin mit der Landesverfassung vereinbar.
1. In das Gebiet einer Gemeinde sowie -
erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1
LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der
Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom
Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von
der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische
Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und
Maßstäbe selbst festlegen kann.
Das Verfassungsgericht überprüft zunächst,
ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und
umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle
nicht eingeschränkt (BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]; SächsVerfGH, Urteile vom
18. Juni 1999 - Vf. 51-VIII-98 -, LVerfGE 10, 375, 394 [Markkleeberg] und
vom 5. November 1999 - Vf. 133-VII-98 -, UA S. 13; ThürVerfGH LVerfGE 5,
391, 427 f [Jena]; Dombert, NordÖR 2004, 6, 7 m.w.N.; s. auch
Stüer, DVBl 1977, 1, 3; zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle
gesetzlicher Planungsentscheidungen s. auch BVerfG, Beschluß vom 17. Juli
1996 - 2 BvF 2/93 -, BVerfGE 95, 1, 22 f [Südumfahrung Stendal]; 76, 107,
121 f.).
Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob
der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend
zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in
vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei
darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen
und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen,
Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich
fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der
verfassungsmäßigen Wertordnung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und
die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so
weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen
verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht
offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen
deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und
Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu
prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste
Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes
Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169
f. m.w.N. und vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, UA S. 20, LKV 2002, 573,
575; ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 101/03
-, a.a.O.). Unter mehreren offensichtlich gleich gut geeigneten Lösungen muß
der Gesetzgeber allerdings diejenige auswählen, die für die betroffene
Gemeinde weniger belastend ist und in ihre Rechtssphäre weniger intensiv
eingreift (VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 31
f; StGH BW, Urteil vom 14. Februar 1975 - GR 11/74 -, NJW 1975, 1205, 1212).
2. In Anwendung dieser Grundsätze hat sich
hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die
Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin Gründe des
öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im
einzelnen:
a) Die allgemeinen vom Gesetzgeber hier
herangezogenen Kriterien für die kommunale Neugliederung halten sich im
Rahmen des öffentlichen Wohls (Art. 98 Abs. 1 LV). Der Gesetzgeber beruft
sich für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin
wesentlich auf den Änderungsbedarf der brandenburgischen Gemeindestruktur in
der Nähe zu Berlin (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 308 sowie
Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 18 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage
2 zu LT-Drucksache 3/5550), und zwar auf die Leitbilder des
Zusammenschlusses bislang amtsangehöriger zu amtsfreien Gemeinden im engeren
Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin sowie auf dem Gebiet von Ämtern des
bisherigen Modells 2, sofern nicht ohnehin bereits das Erfordernis der
Umbildung aus insbesondere dem erstgenannten Grund besteht (2. a) aa) und cc)
des Leitbildes).
aa) Die Einteilung des Landes in
verschiedene Neugliederungsräume mit der Differenzierung zwischen engerem
Verflechtungs- und äußerem Entwicklungsraum ist verfassungsrechtlich
grundsätzlich zulässig. Der Gesetzgeber hat die Problematik des engeren
Verflechtungsraumes ausführlich untersucht und beschrieben (s.
Gesetzesbegründung zum 4. GemGebRefGBbg, LT-Drucksache 3/4883, S. 23 ff., 75
f.). Wenn er annimmt, die beiden Teilräume des Landes unterschieden sich in
einigen Kennziffern deutlich - etwa Bevölkerungsdichte, Siedlungsdichte,
Besiedlungsgrad, durchschnittliche Gemeindegröße, Bevölkerungsentwicklung,
Wanderungssaldo, Anteil der Auspendler nach Berlin, Anteil der Einpendler in
die Brandenburger Gebiete aus Berlin, Arbeitslosenquote etc. (vgl.
LT-Drucksache 3/4883, S. 23 ff.) -, so ist dies nicht offensichtlich
fehlerhaft. Schon die Behebung von Strukturproblemen im Umland der größeren
Orte innerhalb eines Bundeslandes ist ein Grund des öffentlichen Wohls, der
eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermag, (Urteil vom 18.
Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -; vgl. auch SächsVerfGH SächsVBl 1999, 236,
239; ThürVerfGH NVwZ-RR 1997, 639, 643; Hoppe/Stüer, DVBl 1992, 641, 642 f.;
v. Unruh/Thieme/Scheuner, Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S.
116, 118 f.). Dies gilt entsprechend für die strukturellen Probleme, die
sich aus der Nähe zu Berlin mit seinen ca. 3 ½ Millionen Einwohnern ergeben.
Auch das Verhältnis zu Berlin wirft eine Reihe schwieriger und aufwendiger
Abklärungs- und Koordinationsfragen auf, die Abstimmung und Absprache
fordern. Wenn der Gesetzgeber mit Ziffer 2. a) aa) seines Leitbildes
(LT-Drucksache 3/4883, 19 ff.) in einem Bereich um Berlin die amtsfreie
Gemeinde zur Problembewältigung eines von Berlin ausgehenden
Suburbanisierungsdruckes für besser geeignet hält, so liegt darin nicht die
Entscheidung für eine offenkundig ungeeignete oder unnötige Maßnahme. Die
Beibehaltung einer Amtsverfassung kann für dünner besiedelte Gebiete mit
ausgedehnten Flächen und geringeren Wechselwirkungen zwischen den Gemeinden
grundsätzlich anders behandelt werden als im - bei statthafter
pauschalierender und typisierender Betrachtungsweise - deutlich dichter
besiedelten Raum um Berlin mit stärkeren wechselseitigen Abhängigkeiten der
Kommunen.
bb) Es kann auch nicht festgestellt
werden, daß der Gesetzgeber grundsätzlich zu Unrecht die Abgrenzung zwischen
den beiden Neugliederungsräumen vorgenommen hätte, etwa aufgrund überholter
Raumordnungspläne. Der Gesetzentwurf geht zwar offenkundig von den
Festsetzungen nach § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m. dem Anhang B 1 des LEPro aus, in
denen alle Ämter aufgeführt sind, welche sich im engeren Verflechtungsraum
Brandenburg/Berlin befinden (s. auch die gemeindebezogene Auflistung Anlage
1 zum Landesplanungsvertrag, GVBl. I 1998, 30). Mitarbeiter der gemeinsamen
Landesplanungsabteilung Berlin/Brandenburg haben im Gesetzgebungsverfahren
in der öffentlichen Anhörung des Innenausschusses am 23. Oktober 2002 hierzu
mitgeteilt, daß die Ausdehnung der beiden unterschiedlich geprägten Räume
sich zwischenzeitlich kaum geändert, sondern eine gewisse „Stabilität auch
über die Zeit hinweg“ gezeigt habe (Ausschußprotokoll 3/637, S. 94). Der
engere Verflechtungsraum dehne sich in einigen Bereichen eher aus; es könne
aber kein Beispiel genannt werden, wo es Abweichungen signifikanter Art gebe
(Ausschußprotokoll 3/637, S. 96). Auf die Frage des Abgeordneten Schulze,
ob ein Gebiet wegen eines tatsächlichen Entwicklungsdruckes dem engeren
Verflechtungsraum zugeordnet wurde oder nur, weil es innerhalb eines
bestimmten „Entfernungsrasters“ liege, ist erläutert worden, daß die
Entfernung zu Berlin nur einer der Indikatoren der Einstufung gewesen sei.
In der Folge hat der Landtag die bisherige landesplanerische Einordnung
lediglich als Indiz für die Lage im engeren Verflechtungsraum angesehen,
sodann aber in einem zweiten Schritt geprüft, ob es „Hinweise und Kritiken
auf eine aktuelle Entwicklung“ gibt, „die die Datenbasis insoweit obsolet
erscheinen“ lassen (Beschluß des Innenausschusses vom 28. November 2002 zu
Antrag Nr. 3 zur durchgeführten Anhörung vom 23. Oktober 2002,
Ausschußprotokoll 3/675) und damit im Gesetzgebungsverfahren geprüft, ob die
Einordnung einer Gemeinde bzw. eines Amtes in den engeren Verflechtungsraum
angesichts der tatsächlichen Entwicklung der letzten Jahre noch trägt. Diese
Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
b) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend
mit den danach maßgeblichen tatsächlichen Verhältnissen befaßt. Die
örtlichen Verhältnisse sowohl in Hinsicht auf die allgemeinen
Strukturprobleme, die sich aus der Nähe zu Berlin ergeben, als auch die
besondere Verflechtung zwischen der Beschwerdeführerin und der Stadt Trebbin
sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung
der Gemeinde im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/4883, S. 302
ff.). Es gab auch im Hinblick auf einen zwar nicht viel über dem
Durchschnitt der Bevölkerungsdichte für den äußeren Entwicklungsraum
liegenden aber - besonders durch erhebliche Einwohnerzuwächse auf dem Gebiet
der Beschwerdeführerin (1992: 650, 1995: 884, nach Eingliederungen 1998:
1.800, 2001: 1.925 Einwohner) - ansteigenden Wert keinen durchgreifenden
Anlaß anzunehmen, die Beschwerdeführerin befinde sich schon nicht mehr im
Umlandbereich zu Berlin, dessen Erreichbarkeit für Pendler durch die zu den
üblichen Arbeitszeiten stündlich verkehrende Regionalbahnlinie gefördert
wird.
c) Ebenso ist das vom Gesetzgeber hier des
weiteren herangezogene Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2 von
Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber verläßt den Rahmen
seiner politischen und organisatorischen Gestaltungsfreiheit und den ihm
durch die Verfassung insoweit gewährleisteten Beurteilungsspielraum nicht,
wenn er grundsätzlich an die Stelle der - durch einen hinsichtlich der
weiteren amtsangehörigen Gemeinden einer auch nur mittelbaren demokratischen
Legitimation entbehrenden hauptamtlichen Bürgermeister einer
geschäftsführenden Gemeinde gekennzeichneten - Verwaltungsstruktur künftig
das Modell der amtsfreien Gemeinde mit ihrer Direktwahl des hauptamtlichen
Bürgermeisters durch die Gemeindebürger (vgl. § 62 GO) setzt (vgl.
LT-Drucksache 3/4883, S. 33). Daß der Gesetzgeber konsequent der
unmittelbaren demokratischen Legitimation den Vorrang zugesprochen hat,
indem er - abgesehen vom Fall einer sinnvoll erscheinenden ämterübergreifend
größeren Struktur (Zusammenschluß zweier Ämter oder von Teilen mehrerer
Ämter) (vgl. 2. a) cc) Satz 2 des Leitbildes, LT-Drucksache 3/4883, S. 20) -
ausschließt, daß nach der Auflösung eines Amtes des Modells 2 ein Amt des
Modells 1 geschaffen wird, ist vertretbar. Er vermeidet damit, daß eine
„Herabstufung“ der bislang geschäftsführenden Gemeinde dergestalt geschieht,
daß sie nicht allein die Geschäftsführungsbefugnis für weitere Gemeinden
verliert, sondern ihr zudem weitreichend Verwaltungsbefugnisse für die
eigene Gemeinde bzw. Stadt ohne Kompensation entzogen werden. Auch würde der
Amtsdirektor der nach dem Modell 1 erst neu zu schaffenden bzw. im Falle der
Einbeziehung in ein anderes bestehendes Amt in Anspruch zu nehmenden
Amtsverwaltung lediglich von mittelbarer demokratischer Legitimation
getragen, während der Amtsdirektor des Modells 2 immerhin als Bürgermeister
seiner eigenen Gemeinde unmittelbar demokratisch legitimiert war und
vielmehr der Bürgermeister einer künftig amtsfreien Gemeinde diese
Legitimation für die gesamte Gemeinde innehat (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S.
33).
d) Zur Bewältigung der vom Gesetzgeber
benannten Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die
Stadt Trebbin nicht offensichtlich ungeeignet. Das
Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer
Bereinigung der Strukturprobleme im Bereich Trebbin wie auch der
Stabilisierung im Raum zwischen den Mittelzentren Ludwigsfelde und
Luckenwalde durch die gesetzliche Neugliederung eindeutig verfehlt würde.
e) Die Eingliederung der
Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin ist nicht unverhältnismäßig.
Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des
öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden
Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH
BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW
1975, 1205, 1211). Dies ist hier - nach der vertretbaren Wertung des
Gesetzgebers - der Fall. Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient,
die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“)
zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die
Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und
Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine
Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus
Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls kann der
Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte
Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem
angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes
Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S.
23, LKV 2002, 573 = NJ 2002, 642).
Vorliegend besitzen indes nach der
vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die Eingliederung der
Beschwerdeführerin in die Stadt Trebbin sprechenden Gründe das größere
Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung
gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und
sich damit, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s.
LT-Drucksache 3/4883, S. 298 ff.; s. auch S. 63 ff., 80 f.) und den
Beratungen im Landtag und seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des
Innenausschusses zu § 18 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache
3/5550, S. 4), auseinandergesetzt. Auf der anderen Seite hat er jedoch als
gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise im Bereich Trebbin
namentlich die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der
Verwaltung durch die Zusammenführung in eine einheitliche Kommune, die
bereits heute - neben denjenigen zum nur wenige Kilometer weiter entfernten
Mittelzentrum Ludwigsfelde - bestehenden nicht unerheblichen
Verflechtungsbeziehungen (z.B. stündliche Bahnverbindung zwischen den
Zentren der Beschwerdeführerin und Trebbins mit drei Minuten Fahrzeit,
Busverbindungen zwischen dem Ortsteil Christinendorf der Beschwerdeführerin
und Trebbin, verschiedene Dienstleistungen, auch des Gesundheitswesens,
Sport- und Kultureinrichtungen, Gymnasium und Realschule in Trebbin, die
Zugehörigkeit der Beschwerdeführerin zum Grundschulbezirk Trebbin, Ortsteil
Trebbin) sowie Gesichtspunkte der Raumordnung zur Stabilisierung der mit
über 9.000 Einwohnern zwischen den Mittelzentren Ludwigsfelde und
Luckenwalde nicht unvertretbar als lebensfähig eingeschätzten Stadt Trebbin
in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen
(vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 308 ff. sowie S. 4 der Beschlußempfehlung des
Innenausschusses zu § 18 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache
3/5550).
Leitbildgerecht und zur Stärkung der
unmittelbaren Demokratie auf kommunaler Ebene konsequent ist dabei das
Abwägungsergebnis auch insoweit, aus dem Amt des Modells 2 eine amtsfreie
Gemeinde und nicht ein Amt des Modells 1 zu bilden, womit der Gesetzgeber
sich zum einen gegen die Einrichtung einer - neben auch der leistungsfähigen
Kommunalverwaltung der Stadt Trebbin - eigenständigen und zusätzlichen
Amtsverwaltung entschieden und zum anderen vermieden hat, der Stadt ohne
entsprechende Kompensationsmöglichkeit weitreichend eigene
Verwaltungsbefugnisse wie auch die Geschäftsführungsbefugnis für das Amt zu
entziehen.
f) Auch im übrigen läßt die Abwägung des
Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.
aa) So hat er nicht übersehen, daß es in
die Abwägung einfließen muß, soweit Neugliederungsalternativen bestehen, im
besonderen, wenn sich die betreffende Gemeinde in ein weiterbestehendes
angrenzendes Nachbaramt eingliedern läßt (vgl. Verfassungsgericht des Landes
Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S.
19, LKV 2002, 573 = NJ 2002, 642). Es ist hier nicht zu beanstanden, wenn
der Gesetzgeber, anders als es die Beschwerdeführerin erwartete, nicht den
mangels Genehmigung unwirksamen Neugliederungsvertrag an sich als
Alternative ansah. Denn es genügte statt dessen, das materielle
Vertragsziel, eine Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt
Ludwigsfelde einschließlich der Option, die Beschwerdeführerin zu
zergliedern und einzelne ihrer Ortsteile (Christinendorf, Märkisch
Wilmersdorf) Trebbin zuzuordnen, abgewogen zu haben (vgl. LT-Drucksache
3/4883 S. 308 f. sowie S. 4 der Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu §
18 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). Auch angesichts
der in Bezug auf das nahegelegene Mittelzentrum Ludwigsfelde engeren
Verflechtungsbeziehungen der Beschwerdeführerin ist es nachvollziehbar und
von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber
insbesondere dem Interesse an der Schaffung einer leistungsfähigen
Verwaltungseinheit im geographischen Zwischenraum zwischen den beiden
Mittelzentren Ludwigsfelde und Luckenwalde Vorrang zusprach, um eine
nachhaltige gleichmäßige Entwicklung der Verwaltungsstruktur zu
gewährleisten und zu vermeiden, daß vorhandene bereits starke Zentren
regional noch mehr Dominanz erlangen bzw. ein hohes Maß an Eingliederungen
Probleme in der ausgewogenen Entwicklung der Gesamtstadt bewirken (vgl.
LT-Drucksache 3/4883 S. 308 f. sowie S. 4 der Beschlußempfehlung des
Innenausschusses zu § 18 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache
3/5550). Insoweit ist auch die Überlegung des Gesetzgebers schlüssig, daß
das kleine Grundzentrum Trebbin mit 6.400 Einwohnern, bzw. unter Einrechnung
einer Eingliederung der Gemeinden Lüdersdorf und Schönhagen mit insgesamt
ca. 7.200 Einwohnern, in weit höherem Maße für seine Lebensfähigkeit im
engeren Verflechtungsraum zwischen zwei starken Mittelzentren auf
Bevölkerungszuwachs angewiesen ist als das ohnehin starke Mittelzentrum
Luckenwalde mit nahezu 24.000 Einwohnern. Selbst unter Eingliederung
immerhin der jeweils kaum mehr als 200 Einwohner aufweisenden bisherigen
Ortsteile Christinendorf und Märkisch Wilmersdorf der Beschwerdeführerin
nach Trebbin entginge dieser Stadt ein Einwohnerzuwachs von beinahe einem
Viertel, während ein entsprechender Zuwachs sich bei Ludwigsfelde nur als
ein Anteil von ca. 6 % niederschlüge.
bb) Dabei durfte der Gesetzgeber seiner
Entscheidung auch zugrundelegen, daß die Strukturaussage 2. d) bb) seines
Leitbildes für den Regelfall anstrebt, daß Gemeinden innerhalb der Grenzen
der bestehenden Ämter zusammengeschlossen werden und es daher konsequent und
leitbildgerecht ist, die Beschwerdeführerin und sämtliche weiteren Gemeinden
des bisherigen Amtes Trebbin zu vereinigen, nachdem ein Abweichungsfall,
ähnlich den in 2. d) bb) Satz 2 des Leitbildes angeführten Beispielen (zur
Stärkung der Zentralorte nach Landesentwicklungsplan I bzw. nach den
Regionalplänen sowie zur Schaffung von Verwaltungseinheiten annähernd
gleicher Leistungskraft geboten), nicht ersichtlich ist (vgl. aber zur
Nichtanwendbarkeit dieser Leitbildregelung, wenn das bisherige Amt durch das
Gesetz ohnehin amtsgebietsüberschreitend neugegliedert wird: VfGBbg
Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 63/03 und 138/03 [Herzsprung, Königsberg], S.
18 UA). Es ist von Verfassungs wegen nichts dagegen zu erinnern, wenn der
Gesetzgeber unter Meidung einer aufwendigen Vermögensauseinandersetzung
(vgl. § 21 Abs. 1 Satz 4, § 22 des 4. GemGebRefGBBg) an ein regelmäßig seit
Jahren stattfindendes Zusammenwirken von Gemeinden eines Amtes anknüpft und
nach Ablösung des Amtsmodells 2 durch eine amtsfreie Gemeinde eine
Fortführung der Gemeinschaft in Gestalt der amtsfreien Gemeinde präferiert,
soweit - wie hier - keine maßgeblichen Umstände stärker für eine (ggf. nur
partiell) die bisherigen Amtsgrenzen überschreitende Lösung sprechen.
cc) Nicht mit Erfolg vermag sich die
Beschwerdeführerin auf eine vermeintlich vom Leitbild des Gesetzgebers
abweichende bzw. systemwidrige Neugliederung berufen, soweit das
Innenministerium die amtsgrenzenüberschreitende vertragliche Eingliederung
der Gemeinde Groß Schulzendorf (zuvor Amt Zossen) in die Stadt Ludwigsfelde
genehmigte. Ein für die Beschwerdeführerin maßgeblicher Verstoß gegen den
Grundsatz kommunaler Gleichbehandlung liegt nicht vor. Denn zum einen würde
selbst ein - geltendgemachter - einziger oder seltener Verstoß gegen
bestimmte Leitbildvorgaben diese noch nicht hinfällig machen und einen
weiteren Fall des Leitbildverstoßes zulassen oder gar einen Anspruch auf
Gewährung einer entsprechend unrechtmäßigen Position bewirken. Zum anderen
stellt sich die Neugliederungssituation wesentlich anders bereits dadurch
dar, daß das einwohnerstarke bisherige Amt (und die nunmehr amtsfreie
Gemeinde) Zossen mit zum Ende des Jahres 2001 knapp 17.000 Einwohnern
erheblich leichter auf die ca. 500 Einwohner Groß Schulzendorfs (vgl.
LT-Drucksache 3/4883, S. 317 zu § 19 (Verwaltungseinheit Amt Zossen))
„verzichten“ konnte als demgegenüber das kleine, wohl dann - auch nach
Ansicht der Beschwerdeführerin - in seiner Eigenständigkeit stark
gefährdete, Grundzentrum Trebbin auf fast 25 % der bisherigen Amtseinwohner.
dd) Der Gesetzgeber war an einer
Eingliederung der selbst finanzschwachen Beschwerdeführerin in die Stadt
Trebbin auch nicht durch deren Verschuldung gehindert, zumal sie jedenfalls
teilweise auch darauf beruht, daß (Infrastruktur-)Einrichtungen geschaffen
worden sind, die zugleich den Menschen aus dem Umland zugute kommen.
Insofern ist eine Beteiligung des Umlandes an der Schuldenlast nicht
unangemessen. Unabhängig davon ist die Finanzlage und damit auch der
Beitrag, den die aufnehmenden wie auch die hinzukommenden Einwohner mit
ihrem Gebiet und Ressourcen zu leisten vermögen, naturgemäß nicht von Dauer,
sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des
Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.
ee) Verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden ist schließlich auch, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen
der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus der Anhörung der Bevölkerung der
Beschwerdeführerin, im einzelnen auch ihrer Ortsteile, sowie der Stadt
Trebbin und der weiteren bislang amtsangehörigen Gemeinden resultierenden
Stellungnahmen und Ergebnisse von Bürgerentscheiden (vgl. LT-Drucksache
3/4883, S. 297 ff.) zur beabsichtigten Neugliederung lagen im Landtag vor
und sind damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl. LT-
Drucksache 3/4883, S. 297 ff., 308 ff.). An das sich daraus ergebende
Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der
Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren
Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen
Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von
Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum,
größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie
etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde -
ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen
seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Ergebnis der Anhörung
der Bevölkerung gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung der
Beschwerdeführerin nach Trebbin sprechenden Umständen, dem Ziel der
Gewährleistung sich nachhaltig und gleichmäßig entwickelnder Lebens-,
Arbeits- und Wirtschaftsverhältnisse im Umfeld brandenburgischer Städte
sowie von Berlin, auch hier das höhere Gewicht beigemessen hat.
C.
Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine
mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1 2. Alt.
VerfGGBbg.
|