Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 269/03 Beschluss vom: 18.11.2004 S-Nr.: 1347
   
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 97; LV, Art. 98 Abs. 1
   
Schlagworte: - Gemeindegebietsreform
- kommunale Selbstverwaltung
- Verhältnismäßigkeit
   
kein Leitsatz
   
Fundstellen:
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 18.11.2004 - VfGBbg 269/03 -, verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  269/03


IM NAMEN DES VOLKES

B E S C H L U S S
In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

Gemeinde Missen,
vertreten durch das Amt Vetschau,
dieses vertreten durch den Bürgermeister der Stadt Vetschau/Spreewald,
Schloßstraße 10,
03226 Vetschau

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt S.

wegen: kommunale Neugliederung;
hier: Eingliederung der Gemeinde Missen (Amt Vetschau) in die Stadt Vetschau/Spreewald

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will

am 18. November 2004

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Vetschau angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die Stadt Vetschau/Spreewald.

I.

1. Die Beschwerdeführerin liegt im Süden des Landes Brandenburg und im Nordosten des Landkreises Oberspreewald-Lausitz (Region Niederlausitz). In nordwestlicher Richtung befindet sich ca. 7 km entfernt die Stadt Vetschau/Spreewald. Das dem äußeren Entwicklungsraum zugeordnete (bisherige) Amt Vetschau, dem die Beschwerdeführerin angehörte, war ein solches nach dem sog. Amtsmodell 2 und bediente sich der Verwaltung der Stadt Vetschau/Spreewald. Es wurde 1992 aus der Stadt Vetschau/Spreewald und weiteren 10 Gemeinden gebildet. Im Rahmen der Freiwilligkeitsphase der Gemeindestrukturreform gliederten sich 4 Gemeinden mit Genehmigung des Ministeriums des Innern mit Wirkung zum 31. Dezember 2001 in die Stadt Vetschau/Spreewald ein; mit Wirkung zum 31. Dezember 2002 kam es zur vertraglichen Eingliederung zweier weiterer Gemeinden. Das (vormalige) Amt Vetschau gehört mit der Stadt Vetschau/Spreewald einschließlich der ländlichen Ortsteile und der amtsangehörigen Gemeinden zum wichtigsten sorbischen Siedlungsgebiet im Landkreis Oberspreewald/Lausitz. Ende 2001 lebten von den 10.470 Einwohnern des Amtgebietes 7.978 in der Stadt Vetschau/Spreewald und 481 im Gebiet der Beschwerdeführerin.

2. Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Inneren Anhörungsunterlagen an das Amt Vetschau für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Bürgeranhörung zum Umstrukturierungsvorhaben fand im Sommer 2002 statt.

3. Im September/Oktober 2002 brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. Art. 1 § 16 des Entwurfes zum sechsten dieser Gesetze - zugleich § 16 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße (6. GemGebRefGBbg)- sah die Eingliederung der Beschwerdeführerin und der weiteren Gemeinden des Amtes Vetschau in die Stadt Vetschau/Spreewald vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Januar 2003 vorab eine Anhörung durch, bei der sich der ehrenamtliche Bürgermeister der Beschwerdeführerin äußerte. Die Einladung, der Gesetzentwurf und die Begründung zu § 16 des 6. GemGebRefGBbg waren Anfang Dezember 2002 beim Amt Vetschau eingegangen. Die Gemeindevertretung und der Bürgermeister der Beschwerdeführerin hatten die Unterlagen und die Einladung ebenfalls Anfang Dezember 2002 erhalten.

§ 16 des 6. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 93), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. Art. 6 des Artikelgesetzes), lautet:

§ 16
Verwaltungseinheit Amt Vetschau

(1) Die Gemeinden Koßwig, Laasow, Missen und Raddusch werden in die Stadt Vetschau/Spreewald eingegliedert.

(2) Das Amt Vetschau wird aufgelöst. Die Stadt Vetschau/Spreewald ist amtsfrei.

II.

Die Beschwerdeführerin hat nach einem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, über welchen mit Beschluß des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 21. August 2003 entschieden worden ist (Az.: VfGBbg 197/03 EA), am 25. Oktober 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Zur Begründung verweist sie auf die Antragsschrift im einstweiligen Anordnungsverfahren. Dort hat sie geltend gemacht, ihre Eingliederung in die Stadt Vetschau/Spreewald sei bereits deshalb verfassungswidrig, weil das Anhörungsverfahren mit verfassungsrechtlich relevanten Fehlern behaftet gewesen sei. Bereits das Verfahren zur Anhörung der Bevölkerung zum Referentenentwurf habe zu keiner substantiellen Veränderung des Gesetzentwurfes geführt. Der zeitlich eng gesteckte Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens habe ein sorgfältiges und sachgerechtes Vorgehen des Gesetzgebers verhindert und deshalb zwangsläufig eindeutig widerlegbare Prognosen und Abwägungsdefizite zur Folge gehabt. Die Zeit, in der sich die Beschwerdeführerin auf die Anhörung vor dem Innenausschuß des Landtages habe vorbereiten können, sei unangemessen kurz gewesen. Faktisch sei der Beschwerdeführerin – wegen der Feiertage und der Urlaubszeit an Weihnachten und am Jahreswechsel - nur eine Frist von gut fünf Wochen zur Stellungnahme verblieben.

In materiell-rechtlicher Hinsicht rechtfertige das öffentliche Wohl die Neugliederungsmaßnahme nicht. Bereits das für die Reform gefundene gesetzliche Leitbild biete keine insgesamt verfassungsrechtlich zulässige Grundlage für die konkrete Einzelmaßnahme gegenüber der Beschwerdeführerin. Die strikte Zugrundelegung von regionalplanerischen Zielvorgaben wie das Erfordernis, bei einem vorhandenen Zentralort das Amt umzuwandeln, oder auch die Abschaffung des Amtsmodells 2 seien unzulässig. Folge man dem Leitbild, so hindere schon der formale Grundsatz, daß bei Vorhandensein eines Zentralortes amtsfreie Gemeinden zu schaffen seien, die weitere Eigenständigkeit der Beschwerdeführerin. Das Leitbild sehe zwar einen Ausnahmetatbestand vor, sei aber dennoch nur dann verfassungsrechtlich zulässig, wenn es einen Grundsatz formuliere, nach dem die regionalplanerischen und gesetzlichen Zielvorgaben jeweils und im Einzelfall eine verwertbare Entscheidungsgrundlage böten. Im übrigen sei im Falle der Beschwerdeführerin der leitbildgerechte Entscheidungsspielraum, welcher der Eingliederungsmaßnahme entgegenstehe, zugunsten einer schematischen Anwendung der typisierenden Vorgabe verdrängt worden. Weder seien die örtlichen Besonderheiten abgewogen noch sei das öffentliche Wohl in faßbarer Weise konkretisiert worden. Ferner bleibe der Gesetzgeber den Nachweis schuldig, daß die Bildung einer amtsfreien Stadt Vetschau/Spreewald insgesamt zu einer Stärkung der Finanzkraft führe. Eine Verflechtung zwischen der Beschwerdeführerin und der Stadt Vetschau/Spreewald lasse sich nicht konstruieren. Schließlich habe der Gesetzgeber den Erhalt des Amtes als Alternative zur Eingliederung in die Stadt Vetschau/Spreewald nicht erwogen.

Die Beschwerdeführerin beantragt zu entscheiden,

Art. 1 § 16 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße sowie zur Auflösung der Gemeinden Diepensee und Haidemühl und zur Änderung des Gesetzes zur Auflösung der Gemeinde Horno und zur Eingliederung ihres Gemeindegebietes in die Gemeinde Jänschwalde sowie zur Änderung der Amtsordnung vom 24.03.2003 (GVBl. I, S. 93) ist mit Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar und deshalb nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Stadt Vetschau/Spreewald hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Stadt Vetschau/Spreewald hat sich dahingehend geäußert, daß eine Eingliederung der Beschwerdeführerin nur unter dem Vorbehalt befürwortet werde, daß für den Weiterbestand der von der Beschwerdeführerin betriebenen Grundschule eine allgemeinverträgliche und finanzierbare Lösung gefunden werde.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg.

I.

Sie ist - insbesondere nachdem die Beschwerdeführerin mit Schriftsatz vom 30. August 2004 generell klargestellt hat, sich nur gegen ihre eigene Eingliederung in die größere bzw. neue Gemeinde bzw. amtsfreie Stadt, hier nach Vetschau/Spreewald, zu wenden - gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten. Die fortbestehende Beteiligtenfähigkeit erstreckt sich folgerichtig auf die Vertretungsverhältnisse.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür ebenfalls nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.

1. Die verfassungsrechtlichen Anhörungserfordernisse sind eingehalten. Insbesondere war der Anhörungstermin vom 23. Januar 2003 nicht zu kurzfristig angesetzt. Die Vorbereitungszeit war ausreichend. Zwischen dem Zugang der Ladung und der Anhörung selbst lagen über sechs Wochen. Die erforderlichen Informationen standen vollständig zur Verfügung. Das Neugliederungsvorhaben war deutlich genug beschrieben. Auch wenn man berücksichtigt, daß nach dem eigenen Vorbringen der Beschwerdeführerin „faktisch nur eine Frist von gut fünf Wochen – bedingt durch Feiertage und Urlaubszeit“ verblieben sei, ist der Zeitraum ausreichend, um die Informationen zur Kenntnis zu nehmen und sich eine Meinung zu bilden. Im übrigen wird im Hinblick auf diesen - in einer Vielzahl von Verfahren kommunaler Verfassungsbeschwerden im wesentlichen entsprechend vorgebrachten - Einwand auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes (vgl. u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und zuletzt ausführlich Beschluß vom 16. September 2004 - VfGBbg 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) verwiesen.

2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann gemäß Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffs „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann. Insoweit steht dem Verfassungsgericht nur eine eingeschränkte Kontrollbefugnis zu.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]; SächsVerfGH, Urteile vom 18. Juni 1999 - Vf. 51-VIII-98 - LVerfGE 10, 375, 394 [Markkleeberg] und vom 5. November 1999 - Vf. 133-VII-98 -, UA S. 13; ThürVerfGH LVerfGE 5, 391, 427 f. [Jena]; Dombert, NordÖR 2004, 6, 7 m.w.N.; s. auch Stüer, DVBl. 1977, 1, 3; zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle gesetzlicher Planungsentscheidungen s. auch BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1996 - 2 BvF 2/93 -, BVerfGE 95, 1, 22 f. [Südumfahrung Stendal]; 76, 107, 121 f.).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das zum Eingriff in den Bestand der Kommunen führende Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N. und vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, UA S. 20, LKV 2002, 573, 575; ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 101/03). Unter mehreren offensichtlich gleich gut geeigneten Lösungen muß der Gesetzgeber allerdings diejenige auswählen, die für die betroffene Gemeinde weniger belastend ist und in ihre Rechtssphäre weniger intensiv eingreift (VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 31 f.; StGH BW, Urteil vom 14. Februar 1975 - GR 11/74 -, NJW 1975, 1205, 1212).

b) In Anwendung dieser Grundsätze ist hier der Gesetzgeber fehlerfrei zu der Auffassung gelangt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und hat auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den tatsächlichen Verhältnissen befaßt.

Er hat als einen Grund für die Auflösung des Amtes Vetschau und die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald angeführt, nach dem Leitbild seien im äußeren Entwicklungsraum, wenn „Zentralort-Umland-Verflechtungen“ bestehen, amtsfreie Gemeinden zu bilden. Solche Verflechtungen seien u.a. regelmäßig bei Grundzentren gegeben, die in ihrer Ausstattung „den Grundzentren mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums nahe kommen und die eine vergleichsweise hohe, von den übrigen dem Amt angehörenden Gemeinden deutlich unterschiedliche Einwohnerzahl aufweisen“ (LT-Drucksache 3/5021, S. 37 zu 2 a) bb) des Leitbildes und S. 316).

Soweit die Beschwerdeführerin rügt, daß bei der sie betreffenden Neugliederungsmaßnahme die typisierende Vorgabe schematisch und ohne ausreichende Abwägung örtlicher Besonderheiten angewandt worden sei, verkennt sie, daß die tatsächlichen örtlichen Verhältnisse in den Gesetzesunterlagen hinreichend dargestellt worden sind (s. die Beschreibung im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/5021, S. 312 ff.). Hierbei wurden für die einzelnen Gemeinden des Amtes Vetschau durchaus Besonderheiten gesehen, z.B. auf Seiten der Beschwerdeführerin die Tatsache, daß sie Trägerin einer Kindertagesstätte sowie einer Grundschule und eines Hortes ist, wobei die letzteren beiden Einrichtungen zur Hälfte von Kindern der umliegenden Gemeinden der Ämter Calau und Altdöbern besucht werden (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 314). Die Grundschule wurde wegen ihrer guten Arbeit für den (zum Zeitpunkt des Gesetzesentwurfs auslaufenden) Modellversuch des Landes Brandenburg „Kleine Grundschule“ ausgewählt (mittlerweile ist die Schule als einzige im Landkreis Oberspreewald-Lausitz eine zum Schuljahr 2004/2005 neu genehmigte Schule mit Ganztagsangebot und bezieht Fördermittel aus dem Ganztagsschulprogramm des Bundes – vgl. Pressemitteilung des Ministeriums für Bildung, Jugend und Sport des Landes Brandenburg vom 1. Juni 2004 [Internet-Recherche]).

Auch die Verhältnisse der Stadt Vetschau/Spreewald sind zureichend einbezogen. Als grundsätzlich wesentliche Elemente einer Zentralort-Umland-Verflechtung hat der Gesetzgeber außer dem Zahlenverhältnis von zuletzt etwa 8.000 Einwohnern der Stadt Vetschau/Spreewald gegenüber nur 481 Einwohnern der Beschwerdeführerin mehrere Schulen (zwei Grundschulen, eine Gesamtschule und ein Gymnasium), zwei Kindertagesstätten, zwei Schulhorte, Supermärkte, Einzelhandelsgeschäfte und Kreditinstitute, eine Altenpflegeeinrichtung und ein Ärztehaus sowie die Verkehrsanbindungen der Gemeinden durch die Anschlußstelle der A 15 Vetschau, ein klassifiziertes Straßennetz (annähernd sternförmig auf die Stadt zulaufend) und die direkten Busverbindungen des Öffentlichen Personennahverkehrs (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 312 ff.) festgestellt. Auch die Nutzung der Sportstätten (Freibad, Sportplatz, Turnhallen) durch die Einwohner der amtsangehörigen Gemeinden ist vom Gesetzgeber gesehen worden. Darüber hinaus brauchte er nicht im einzelnen zu ermitteln, wie viele Bewohner der Beschwerdeführerin wie oft die in Vetschau/Spreewald vorgehaltenen öffentlichen Einrichtungen und sonstigen Angebote nutzen. Es liegt auf der Hand, daß diese von Bewohnern aus dem Umland mangels vergleichbarer und in der Nähe gelegener Alternativen in Anspruch genommen werden. Ebenso hat der Gesetzgeber auf die vorhandene Bibliothek, das Haus der Musik sowie auf die stadtgrenzenübergreifende Tätigkeit zahlreicher Vereine hingewiesen. Bei den Berufs-Pendlerströmen wurde schließlich ein hoher Anteil an Einpendlern in die Stadt Vetschau/Spreewald aufgezeigt.

Auch der hohe Unterschied in der Besiedlungsdichte zwischen Stadt und Umland, den der Gesetzgeber in den Gebieten nach dem Leitbild 2 a) bb) für nach dem Ausstattungsgrad weniger ausgeprägte Zentren als erforderlich ansieht, ist von ihm zutreffend ermittelt worden. Von den zuletzt 10.470 Einwohnern im Amt Vetschau lebten mehr als 75 % (7978) in der bisherigen Stadt Vetschau/Spreewald.

bb) Dem Gesetzgeber stehen im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV Gründe des öffentlichen Wohls zur Seite. Er beruft sich ausweislich der Gesetzesbegründung und der Beschlußempfehlung des Innenausschusses für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald hauptsächlich auf das Bedürfnis, die Gemeindestruktur im Umland regionaler Zentren des äußeren Entwicklungsraums zu ändern, und auf das Ziel, das sog. Amtsmodell 2 durch Bildung größerer amtsfreier Gemeinden abzulösen (vgl. 2. a) bb) und cc) des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5021, S. 24 f.).

(1) Daß die Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland ein Grund des öffentlichen Wohls ist, der eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermag, hat das Landesverfassungsgericht bereits in seinen Urteilen vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und - VfGBbg 97/03 - (in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte, s. etwa SächsVerfGH SächsVBl 1999, 236, 239; ThürVerfGH NVwZ-RR 1997, 639, 643) entschieden. Auch im Schrifttum wird dies grundsätzlich nicht in Zweifel gezogen (s. etwa Hoppe/Stüer, DVBl 1992, 641, 642 f.; v. Unruh/Thieme/Scheuner, Die Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S. 116, 118 f.). Das Stadt-Umland-Verhältnis wirft eine Reihe schwieriger Abklärungs- und Koordinationsfragen auf. Planung und Betrieb öffentlicher Einrichtungen - Kindergärten und -krippen, Schulen (einschließlich weiterführender Schulen), Horte, Sportstätten, Bibliotheken, Schwimmbäder, Feuerwehren, Kultureinrichtungen (etwa: Kulturhäuser, Heimatmuseen) - erfordern Abstimmung und Absprache. Auch für Infrastrukturausbau, Wirtschaftsförderung, Abfall- und Abwasserbeseitigung sowie Trinkwasserversorgung empfiehlt sich ein gemeinsames Handeln.

(2) Ebenso ist das Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2 von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber verläßt den Rahmen seiner politischen und organisatorischen Gestaltungsfreiheit und den ihm durch die Verfassung insoweit gewährleisteten Beurteilungsspielraum nicht, wenn er grundsätzlich an die Stelle der Verwaltungsstruktur, die dadurch gekennzeichnet ist, daß die amtsangehörigen Gemeinden durch einen selbst nur mittelbarer demokratischer Legitimation entbehrenden hauptamtlichen Bürgermeister verwaltet werden, künftig das Modell der amtsfreien Gemeinde mit ihrer Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters durch die Gemeindebürger (vgl. § 62 GO) setzt (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 38). Daß der Gesetzgeber konsequent eine unmittelbare demokratische Legitimation als vorrangig ansieht, indem er - abgesehen vom Fall einer sinnvoll erscheinenden ämterübergreifend größeren Struktur (Zusammenschluß zweier Ämter oder von Teilen mehrerer Ämter; vgl. 2 a) cc) Satz 2 des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5021, S. 25) - ausschließt, daß nach der Auflösung eines Amtes des Modells 2 ein Amt des Modells 1 geschaffen wird, ist einsichtig. Dadurch wird vermieden, daß die bislang geschäftsführende Gemeinde eine „Herabstufung“ dergestalt erfährt, daß sie nicht lediglich die Geschäftsführungsbefugnis für weitere Gemeinden verliert, sondern ihr zudem weitreichend Verwaltungsbefugnisse für die eigene Gemeinde bzw. Stadt ohne Kompensation entzogen werden. Auch würde der Amtsdirektor der nach dem Modell 1 erst neu zu schaffenden Amtsverwaltung lediglich von mittelbarer demokratischer Legitimation getragen, während der Amtsdirektor des Modells 2 immerhin als Bürgermeister seiner eigenen Gemeinde unmittelbar demokratisch legitimiert war und der Bürgermeister einer künftig amtsfreien Gemeinde diese Legitimation nunmehr für die gesamte Gemeinde innehat (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 38).

cc) Zur Bewältigung dieser Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Strukturprobleme im Vetschauer Stadt-Umland-Bereich durch die Zusammenführung in einen einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.

dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald ist nicht unverhältnismäßig.

(1) Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Dies ist hier jedoch - nach der vertretbaren Wertung des Gesetzgebers - der Fall. Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls können der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S. 23, LKV 2002, 573 = NJ 2002, 642).

Vorliegend besitzen indes nach der vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald sprechenden Gründe das größere Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und sich damit, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/5021, S. 317; s. auch S. 74 ff., 85 ff.), den Beratungen im Landtag und seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 16 des 6. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550; Antrag Nr. 110), auseinandergesetzt. Auf der anderen Seite hat er jedoch als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise außer der Bereinigung der Stadt-Umland-Probleme im Raum Vetschau namentlich die zu erwartende Straffung der Verwaltung und die damit verbundenen Synergieeffekte bei den Personal- und Sachausgaben durch die Zusammenführung in eine einheitliche Kommune, Gesichtspunkte der Raumordnung sowie die angestrebte Ablösung des sog. Amtsmodells 2 in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, 2 a) bb) und cc) des Leitbildes, S. 38, 160 ff.). Leitbildgerecht und konsequent im Sinne der Stärkung der unmittelbaren Demokratie auf kommunaler Ebene ist dabei das Abwägungsergebnis auch insoweit, als aus dem Amt des Modells 2 eine amtsfreie Gemeinde und nicht ein Amt des Modells 1 gebildet wird. Damit hat der Gesetzgeber sich zum einen gegen die Einrichtung einer - neben der leistungsstarken Kommunalverwaltung der Stadt Vetschau - eigenständigen und zusätzlichen Amtsverwaltung entschieden und zum anderen vermieden, der Stadt ohne entsprechende Kompensationsmöglichkeit weitreichend eigene Verwaltungsbefugnisse wie auch die Geschäftsführungsbefugnis für das Amt zu entziehen. Es ist deshalb von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber die Neugliederungsalternative eines Zusammenschlusses der nach den Gemeindeneugliederungen in der Freiwilligkeitsphase verbleibenden vier kleinen Gemeinden (darunter der Beschwerdeführerin) zu zwei neuen größeren Gemeinden mit der Folge, daß ein Amt des Modells 1 erhalten wird, abgelehnt hat (LT-Drucksache 3/5021, S. 318).

(2) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin gibt es zu ihrer Eingliederung in die Stadt Vetschau/Spreewald auch keine weitere zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele mindestens ebenso geeignete Alternative. Der Gesetzgeber durfte seiner Entscheidung zugrundelegen, daß die Strukturaussage 2 d) bb) seines Leitbildes für den Regelfall anstrebt, Gemeinden innerhalb der Grenzen der bestehenden Ämter zusammenzuschließen und es daher konsequent und leitbildgerecht ist, sämtliche Gemeinden des bisherigen Amtes Vetschau zu vereinigen, nachdem ein Abweichungsfall, ähnlich den in 2 d) bb) Satz 2 des Leitbildes angeführten Beispielen (zur Stärkung der Zentralorte nach Landesentwicklungsplan I bzw. nach den Regionalplänen sowie zur Schaffung von Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft geboten), nicht ersichtlich ist (vgl. u.a. VfGBbg, Beschluß vom 24. Juni 2004 - 148/03 - [Altglietzen], S. 24 f. des EA; aber zur Nichtanwendbarkeit dieser Leitbildregelung, wenn das bisherige Amt durch das Gesetz ohnehin amtsgebietsüberschreitend neugegliedert wird: VfGBbg Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 63/03 und 138/03 [Herzsprung, Königsberg], S. 18 EA). Es ist von Verfassungs wegen nichts dagegen zu erinnern, wenn der Gesetzgeber unter Meidung einer aufwendigen Vermögensauseinandersetzung (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 4, § 32 des 6. GemGebRefGBbg) an ein regelmäßig seit Jahren stattfindendes Zusammenwirken von Gemeinden eines Amtes anknüpft und nach Ablösung des Amtsmodells 2 durch eine amtsfreie Gemeinde eine Fortführung der Gemeinschaft in Gestalt der amtsfreien Gemeinde präferiert, soweit - wie hier - keine besonderen Umstände stärker für eine (ggf. nur partiell) die bisherigen Amtsgrenzen überschreitende Lösung sprechen. Der Gesetzgeber hat die Alternativlösung eines Zusammenschlusses mit benachbarten Ämtern des Landkreises Oberspreewald-Lausitz geprüft und dabei in seine Abwägungsentscheidung die Überlegung einfließen lassen, daß in diesen Ämtern entweder ebenfalls die Erfordernisse einer Umbildung in amtsfreie Gemeinden bestehen oder das Amt eine ausreichende Einwohner- und Flächengröße ausweist (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 318). Insofern hat sich der Gesetzgeber aus nachvollziehbaren Gründen gegen eine – ohnehin nicht dem Grundsatz des Leitbildes entsprechende – über die bisherigen Amtsgrenzen hinausgehende Zuordnung der Beschwerdeführerin zu einem benachbarten Amt entschieden. Das leuchtet um so mehr ein, als das Gebiet der Beschwerdeführerin nicht unmittelbar an das Gebiet eines Nachbaramtes angrenzt und bei einer Zuordnung zum Amt Altdöbern die zum 31. Dezember 2002 in die Stadt Vetschau/Spreewald eingegliederte Gemeinde Ogrosen „abgeschnitten“ würde.

Darüber hinaus sollen amtsangehörige Gemeinden nicht weniger als 500 Einwohner haben (vgl. LT-Drucksache 3/5021, 2 b) cc) des Leitbildes, S. 25 und die dort weiter definierten Ausnahmen) – auch diese Voraussetzung erfüllt die Beschwerdeführerin nicht. Der Neugliederungsbedarf ergab sich gerade auch aus ihrer geringen Einwohnerzahl. Die Regel-Mindestgröße einer amtsangehörigen Gemeinde von 500 Einwohnern hat als ein gesetzgeberisches Kriterium für die Gemeindegebietsreform an der Verfassung gemessen Bestand (VfGBbg, Urteil vom 29. August 2002 - 34/01 - [Kreuzbruch], LKV 2002, 573, 574).

ee) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

(1) Der Gesetzgeber hat die Problematik der Verlagerung der Finanz- und Planungshoheit gesehen und demgegenüber dem Vorteil der Bündelung der finanziellen Möglichkeiten infolge der Neugliederung im Verbund der Gesamtabwägung und mit Blick auf gestärkte Instrumente der Ortschaftsverfassung (§§ 54 - 54 e GO) sowie die Pflicht einer jeden Gemeinde und Stadt, für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl aller ihrer Einwohner, für eine harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung, zu sorgen (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 3 Abs. 2 GO), in vertretbarer Weise höheres Gewicht zuerkannt (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 89 f.).

Der Auffassung der Beschwerdeführerin, daß die Eingliederungsentscheidung fehlerhaft sei, weil der Gesetzgeber „den Nachweis schuldig bleibe, daß die Bildung einer amtsfreien Stadt Vetschau/Spreewald insgesamt zu einer Stärkung der Finanzkraft führe, weil die finanzielle Situation der Stadt Vetschau/Spreewald offen bleibe, während sie für die Verwaltungshaushalte der amtsangehörigen Gemeinden als angespannt bezeichnet werde“ kann nicht gefolgt werden. Die Finanzlage ist naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar. Die vom Gesetzgeber in das Abwägungsergebnis eingestellte Überlegung, mit der Neugliederung könne eine Bündelung der finanziellen Möglichkeiten erreicht und eine Grundlage für eine differenzierte Wirtschaftsstruktur geschaffen werden, ist sachlich und nachvollziehbar. Einer weitergehenden Prognose hinsichtlich der Wirtschaftskraftentwicklung hat es nicht zwingend bedurft.

(2) Aus der Tatsache, daß das betroffene Gebiet zum wichtigsten Siedlungsraum der Sorben gehört, ergeben sich keine gegen die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald sprechenden Gesichtspunkte. Der Gesetzgeber hat sich mit der Frage, ob durch die Neugliederung ein Verlust an sorbisch/wendischen Traditionen zu erwarten ist, befaßt und festgestellt, daß dies gerade nicht der Fall ist, weil das sorbisch/wendische Brauchtum nicht nur in einem Teil der Gemeinden, sondern in der gesamten Amtsregion und auch in der Stadt Vetschau/Spreewald (hier befindet sich z.B. die Wendisch-Deutsche Doppelkirche) gepflegt wird (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 318 f.). Gegenteiliges ist von der Beschwerdeführerin nicht behauptet worden und ferner nicht ersichtlich.

(3) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die Stellungnahmen und Bürgerentscheide bei der Anhörung der Bevölkerung der Beschwerdeführerin, der Stadt und der weiteren bisher amtsangehörigen Gemeinden des Amtes Vetschau (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 309 ff.) sind in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 317). An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung der Beschwerdeführerin nach Vetschau/Spreewald sprechenden Umständen - dem Ziel der Schaffung eines einheitlichen Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsraumes im Umfeld größerer brandenburgischer Städte - das höhere Gewicht beigemessen hat.

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1, 2. Alt. VerfGGBbg. Der Beschluß ist unanfechtbar.
 

Weisberg-Schwarz Prof. Dawin
   
Havemann Dr. Jegutidse
   
Dr. Knippel Prof. Dr. Schröder
 
Prof. Dr. Will