Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 247/03 Beschluss vom: 21.04.2005 S-Nr.: 1543
   
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 97; LV, Art. 98 Abs. 1
   
Schlagworte: - Gemeindegebietsreform
- kommunale Selbstverwaltung
- Verhältnismäßigkeit
   
kein Leitsatz
   
Fundstellen:
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 21.04.2005 - VfGBbg 247/03 -, verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  247/03


IM NAMEN DES VOLKES

 
B E S C H L U S S
In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

Gemeinde Spreeau,
vertreten durch das Amt Grünheide (Mark),
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Am Marktplatz 1,
15537 Grünheide (Mark),

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt S.,

wegen: kommunale Neugliederung;
hier: Eingemeindung der Gemeinde Spreeau (Amt Grünheide (Mark)) in die Gemeinde Grünheide (Mark)

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Prof. Dr. Dombert, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel und Prof. Dr. Schröder

am 21. April 2005

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Grünheide (Mark) angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die Gemeinde Grünheide (Mark).

I.

1. Die Beschwerdeführerin liegt unmittelbar südlich der Gemeinde Grünheide (Mark) im Landkreis Oder-Spree. Sie grenzt im Osten an die Gemeinde Mönchwinkel, die ebenfalls dem Amt Grünheide (Mark) angehörte, sowie im Süden und Westen an Gemeinden des Amtes Spreenhagen und die Stadt Erkner. Das bisherige Amt Grünheide (Mark) und damit auch das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin liegen im engeren Verflechtungsraum zu Berlin (s. Art. 1 Anlage 1 § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m. Anhang B 1 des Staatsvertrages vom 7. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg [Landesentwicklungsprogramm, nachfolgend LEPro] und über die Änderung des Landesplanungsvertrages [GVBl. 1998 I S. 14]). Die längste West-Ost-Ausdehnung des Amtes beträgt ca. 15 km. Die Fläche des Amtes liegt mit 126 km² um ein Drittel unter dem Landesdurchschnitt vor der kommunalen Neugliederung. Die Bevölkerungsdichte lag zum 31. Dezember 2001 mit 59 Einwohnern je Quadratkilometer unter dem Durchschnitt des Landes von 87 Einwohnern je Quadratkilometern. Zu diesem Zeitpunkt lebten von den knapp 7.400 Einwohnern des Amtsgebietes ca. 4.900 in Grünheide (Mark) und 540 im Gebiet der Beschwerdeführerin. Das Amt und vor allem die Gemeinde Grünheide (Mark) verzeichneten seit 1992 mit andauernder Tendenz einen mit 31 % auch für den engeren Verflechtungsraum überdurchschnittlich starken Einwohnerzuwachs. Stündlich verkehrt eine Regionalbahn zwischen den Bahnhöfen der Gemeinden Grünheide (Mark) - „Fangschleuse“ - sowie Hangelsberg von und nach Berlin. Zwei Landstraßen führen in Ost-West-Richtung durch das Amtsgebiet zur Autobahn und nach Berlin. Das wirtschaftlich bedeutende Handels- und Logistikzentrum an der Autobahnanschlußstelle Freienbrink erstreckt sich über die Gemarkungsgrenzen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Grünheide (Mark). Bauliche Verflechtungen bestehen im Amtsgebiet zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Mönchwinkel sowie zwischen dieser und der Gemeinde Hangelsberg.

2. Ende April/Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Oder-Spree versandt. Für die Anhörung der Bürger stand ein Monat zur Verfügung. Die Anhörung sollte vor dem Ende der Gemeindeanhörung abgeschlossen sein.

3. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. Art. 1 § 19 des Entwurfs zum sechsten dieser Gesetze, zugleich § 19 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße (6. GemGebRefGBbg) sah die Eingliederung der Beschwerdeführerin und der weiteren Gemeinden des Amtes Grünheide (Mark) in die gleichnamige Gemeinde vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Für den 22. Januar 2003 erging zur Anhörung der Beschwerdeführerin eine Einladung an den ehrenamtlichen Bürgermeister, der vor dem Ausschuß Verfahrensfehler rügen ließ. Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 19 des 6. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 93), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. Art. 6 des Artikelgesetzes), lautet:

§ 19
Verwaltungseinheit Amt Grünheide (Mark)

(1) Die Gemeinden Hangelsberg, Mönchwinkel und Spreeau werden in die Gemeinde Grünheide (Mark) eingegliedert.

(2) Das Amt Grünheide (Mark) wird aufgelöst. Die Gemeinde Grünheide (Mark) ist amtsfrei.

II.

Die Beschwerdeführerin hat am 24. Oktober 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, der Gesetzgeber sei seiner Anhörungspflicht ungenügend nachgekommen. Im Hinblick auf die auszuwertenden Ergebnisse der Bevölkerungsanhörung und die im Gesetzentwurf erstmalig enthaltenen Leitbildbestimmungen sei die Stellungnahmefrist für die Beschwerdeführerin zu knapp bemessen gewesen. Eine strikte Zugrundelegung der Leitbildvorgaben sei unzulässig. Ein Erhalt des Amtes habe als eigenständige und vorzugswürdige Alternative in den Abwägungsprozeß eingehen müssen, zumal das Nachbaramt Spreenhagen in nahezu allen Strukturmerkmalen vergleichbar und erhalten worden sei. Die Beschwerdeführerin halte einen Zusammenschluß im Amt mit der Gemeinde Mönchwinkel für möglich. Die Gemeinde Grünheide (Mark) sei kein Zentralort. Eine Verflechtung zwischen der Gemeinde Grünheide (Mark) und der Beschwerdeführerin bestehe nicht. Die geringe Siedlungsdichte entspreche nicht den Merkmalen des engeren Verflechtungsraums. Es handele sich um einen vorwiegend ländlich geprägten Raum. Wegen naturräumlicher Beschränkungen sei eine weitere wesentliche Bevölkerungszunahme nicht zu erwarten. Der Gesetzgeber habe den Sachverhalt nicht vollständig und richtig ermittelt, insbesondere sei eine Ortsbesichtigung unterblieben. Im Gebiet der Beschwerdeführerin würden auch 130 Zweitwohnsitze unterhalten. Die Beschwerdeführerin verfüge über einen ausgeglichenen Haushalt und eine gut ausgebaute Infrastruktur. Aus dem mit der Gemeinde Grünheide (Mark) gemeinsam betriebenen Gewerbegebiet und Güterverkehrszentrum Freienbrink würden hohe Einnahmen erzielt.

Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen:

§ 19 Abs. 1 des Sechsten Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg, soweit es die Beschwerdeführerin betrifft, ist mit Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar und deshalb nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Gemeinde Grünheide (Mark) hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.

I.

Sie ist - insbesondere nachdem die Beschwerdeführerin mit Schriftsatz vom 30. August 2004 generell klargestellt hat, sich nur gegen ihre eigene Eingliederung in die größere bzw. neue Gemeinde, hier nach Grünheide (Mark), zu wenden - gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Die Beschwerdeführerin ist ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür ebenfalls nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.

1. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden. Im Hinblick auf die insoweit in einer Vielzahl von Verfahren im wesentlichen entsprechend vorgebrachten Einwände wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes (vgl. u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und zuletzt ausführlich Beschlüsse vom 16. September 2004 - VfGBbg 102/03 und 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) verwiesen.

2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Grünheide (Mark) bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u.a. Beschluß vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 138/03 - [Königsberg]; BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N. und vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, UA S. 20, LKV 2002, 573, 575; ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 101/03 -, a.a.O.). Unter mehreren offensichtlich gleich gut geeigneten Lösungen muß der Gesetzgeber allerdings diejenige auswählen, die für die betroffene Gemeinde weniger belastend ist und in ihre Rechtssphäre weniger intensiv eingreift (VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 31 f; StGH BW, Urteil vom 14. Februar 1975 - GR 11/74 -, NJW 1975, 1205, 1212).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Die allgemeinen vom Gesetzgeber hier herangezogenen Kriterien für die kommunale Neugliederung halten sich im Rahmen des öffentlichen Wohls (Art. 98 Abs. 1 LV). Der Gesetzgeber beruft sich für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Grünheide (Mark) wesentlich auf das Bedürfnis einer Strukturänderung der brandenburgischen Gemeinden in der Nähe zu Berlin (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 348 sowie Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 19 des 6. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), und zwar auf das Leitbild des Zusammenschlusses bislang amtsangehöriger zu amtsfreien Gemeinden im engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (2. a) aa) des Leitbildes).

(1) Die Einteilung des Landes in verschiedene Neugliederungsräume mit der Differenzierung zwischen engerem Verflechtungs- und äußerem Entwicklungsraum ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Der Gesetzgeber hat die Problematik des engeren Verflechtungsraumes ausführlich untersucht und beschrieben (s. Gesetzesbegründung zum 6. GemGebRefGBbg, LT-Drucksache 3/5021, S. 28 ff., 80 f.). Wenn er annimmt, die beiden Teilräume des Landes unterschieden sich in einigen Kennziffern deutlich - etwa Bevölkerungs- und Siedlungs-dichte, durchschnittliche Gemeindegröße, Bevölkerungsentwicklung, Wanderungssaldo, Anteil der Auspendler nach Berlin,

Anteil der Einpendler in die Brandenburger Gebiete aus Berlin, Arbeitslosenquote etc. (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 28 ff.) -, so ist dies nicht offensichtlich fehlerhaft. Schon die Behebung von Strukturproblemen im Umland der größeren Orte innerhalb eines Bundeslandes ist ein Grund des öffentlichen Wohls, der eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermag, (Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -; vgl. auch SächsVerfGH SächsVBl 1999, 236, 239; ThürVerfGH NVwZ-RR 1997, 639, 643; Hoppe/Stüer, DVBl 1992, 641, 642 f.; v. Unruh/Thieme/Scheuner, Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S. 116, 118 f.). Dies gilt entsprechend für die strukturellen Probleme, die sich aus der Nähe zu Berlin mit seinen ca. 3 ½ Millionen Einwohnern ergeben. Auch im übrigen wirft das Verhältnis zu Berlin eine Reihe schwieriger und aufwendiger Abklärungs- und Koordinationsfragen auf, die Abstimmung und Absprache fordern. Wenn der Gesetzgeber mit Ziffer 2. a) aa) seines Leitbildes (LT-Drucksache 3/5021, 24 ff.) in einem Bereich um Berlin die amtsfreie Gemeinde zur Problembewältigung eines von Berlin ausgehenden Suburbanisierungsdruckes für besser geeignet hält, so liegt darin nicht die Entscheidung für eine offenkundig ungeeignete oder unnötige Maßnahme. Die Beibehaltung einer Amtsverfassung kann für dünner besiedelte Gebiete mit ausgedehnten Flächen und geringeren Wechselwirkungen zwischen den Gemeinden grundsätzlich anders behandelt werden als im - bei statthafter pauschalierender und typisierender Betrachtungsweise - deutlich dichter besiedelten Raum um Berlin mit stärkeren wechselseitigen Abhängigkeiten der Kommunen.

(2) Es kann auch nicht festgestellt werden, daß der Gesetzgeber grundsätzlich zu Unrecht die Abgrenzung zwischen den beiden Neugliederungsräumen vorgenommen hätte, etwa aufgrund überholter Raumordnungspläne. Der Gesetzentwurf geht zwar offenkundig von den Festsetzungen nach § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m. dem Anhang B 1 des LEPro aus, in denen alle Ämter aufgeführt sind, welche sich im engeren Verflechtungsraum Brandenburg/Berlin befinden (s. auch die gemeindebezogene Auflistung Anlage 1 zum Landesplanungsvertrag, GVBl. I 1998, 30). Mitarbeiter der gemeinsamen Landesplanungsabteilung Berlin/Brandenburg haben im Gesetzgebungsverfahren in der öffentlichen Anhörung des Innenausschusses am 23. Oktober 2002 hierzu mitgeteilt, daß die Ausdehnung der beiden unterschiedlich geprägten Räume sich zwischenzeitlich kaum geändert, sondern eine gewisse „Stabilität auch über die Zeit hinweg“ gezeigt habe (Ausschußprotokoll 3/637, S. 94). Der engere Verflechtungsraum dehne sich in einigen Bereichen eher aus; es könne aber kein Beispiel genannt werden, wo es Abweichungen signifikanter Art gebe (Ausschußprotokoll 3/637, S. 96). Auf die Frage des Abgeordneten Schulze, ob ein Gebiet wegen eines tatsächlichen Entwicklungsdruckes dem engeren Verflechtungsraum zugeordnet wurde oder nur, weil es innerhalb eines bestimmten „Entfernungsrasters“ liege, ist erläutert worden, daß die Entfernung zu Berlin nur einer der Indikatoren der Einstufung gewesen sei. In der Folge hat der Landtag die bisherige landesplanerische Einordnung lediglich als Indiz für die Lage im engeren Verflechtungsraum angesehen, sodann aber in einem zweiten Schritt geprüft, ob es „Hinweise und Kritiken auf eine aktuelle Entwicklung“ gibt, „die die Datenbasis insoweit obsolet erscheinen“ lassen (Beschluß des Innenausschusses vom 28. November 2002 zu Antrag Nr. 3 zur durchgeführten Anhörung vom 23. Oktober 2002, Ausschußprotokoll 3/675) und damit im Gesetzgebungsverfahren geprüft, ob die Einordnung einer Gemeinde bzw. eines Amtes in den engeren Verflechtungsraum angesichts der tatsächlichen Entwicklung der letzten Jahre noch trägt. Diese Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

bb) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den danach maßgeblichen tatsächlichen Verhältnissen befaßt. Die örtlichen Verhältnisse sowohl in Hinsicht auf die allgemeinen Strukturprobleme, die sich aus der Nähe zu Berlin ergeben, als auch die Beziehungen zwischen den Gemeinden des Amtes Grünheide (Mark) sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung der Gemeinden im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/5021, S. 344 ff.). Die wesentlichen Strukturdaten wurden zutreffend ermittelt, etwa die stark ausgeprägten Verkehrsverbindungen der Gemeinden des Amtes Grünheide (Mark) nach Berlin über zwei unmittelbar an der Gemarkungsgrenze der Gemeinde Grünheide (Mark) gelegene Autobahnauffahrten, ein Netz von Landstraßen und durch die Regionalbahn über die Bahnhöfe Fangschleuse und Hangelsberg. Die Erreichbarkeit Berlins wird zudem über regelmäßige Busverbindungen aller Gemeinden untereinander und zu den Bahnhöfen gefördert. Der Gesetzgeber berücksichtigte auch einerseits die für den engeren Verflechtungsraum deutlich unterdurchschnittliche Einwohnerdichte im Amtsgebiet sowie andererseits den für diesen Raum typischen und sogar überdurchschnittlichen Bevölkerungszuwachs um mehr als 30 % binnen 9 Jahren, mit dem eine hohe Zahl neuer Wohnungen einherging. Daß sich insbesondere wegen Naturschutzbestimmungen eine Bebauung auf bestimmte Bereiche konzentriert, steht der Prognose des Gesetzgebers, daß der Siedlungsdruck und Bevölkerungzuwachs anhalten wird, nicht entgegen. Die Attraktivität des naturräumlich reizvollen Gebiets im besonderen für Bürger Berlins bestätigt auch die Beschwerdeführerin, indem sie auf eine hohe Zahl in den Gemeinden des Amtes gemeldeter Zweitwohnsitze - allein 130 im Gebiet der Beschwerdeführerin - hinweist. Als typisch für den engeren Verflechtungsraum durfte der Gesetzgeber auch eine mit zwischen 10 und 12 % liegende im Landesdurchschnitt geringe Arbeitslosenquote und den ausgeprägten Pendelverkehr nach Berlin ansehen.

Ebenso hat der Gesetzgeber besondere Beziehungen der amtsangehörigen Gemeinden untereinander ermittelt. Dazu gehören insbesondere bauliche Verflechtungen der Gemeinde Hangelsberg (Siedlung Wulkow) mit der Gemeinde Mönchwinkel sowie dieser mit der Beschwerdeführerin (Ortsteil Spreewerder) und die gemeindenübergreifende Bewirtschaftung des großen Güterverkehrszentrums Freienbrink mit der Gemeinde Grünheide (Mark). Darüber hinaus ist nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber die Gemeinde Grünheide (Mark) - auch wenn ihr zwischen den Städten Erkner und Fürstenwalde/Spree nach dem Regionalplan keine Zentrenqualität zugewiesen ist - aufgrund ihrer Einwohnerstärke von zwei Dritteln der Bevölkerung des Amtes als den Siedlungskern im Amtsgebiet ansieht.

Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt hat. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob er die für die Durchführung des gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten und es möglich ist, daß bei Zugrundelegung der behaupteten abweichenden Situation die Neugliederung anders ausgefallen wäre, besteht eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen hat die Beschwerdeführerin indes nicht mitgeteilt.

cc) Zur Bewältigung der vom Gesetzgeber benannten Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Grünheide (Mark) nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Strukturprobleme im Bereich Grünheide (Mark) durch die Zusammenführung in einem einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.

dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Grünheide (Mark) ist nicht unverhältnismäßig.

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für ihren Fortbestand sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Dies ist hier - nach der vertretbaren Wertung des Gesetzgebers - der Fall. Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls können der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002, a.a.O.).

Vorliegend besitzen indes nach der vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Grünheide (Mark) sprechenden Gründe das größere Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und sich damit, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/5021, S. 342 ff.; s. auch S. 73 ff., 84 ff.) und den Beratungen im Landtag und seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 19 des 6. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), auseinandergesetzt. Auf der anderen Seite hat er jedoch als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise außer der Bereinigung der Stadt-Umland-Probleme im Raum Grünheide (Mark) namentlich die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung durch die Zusammenführung in einer einheitlichen Kommune sowie Gesichtspunkte der Raumordnung, auch zur Stabilisierung der infolge der Eingliederungen mit nach dem Stand des Jahres 2001 ca. 7.400 Einwohnern und anhaltendem Einwohnerzuwachs zwischen den Zentren Erkner und Fürstenwalde/Spree nicht unvertretbar als lebensfähig eingeschätzten Gemeinde Grünheide (Mark), in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen.

Die hier in Frage stehenden Stadt-Umland-Probleme lassen sich entgegen der Einschätzung der Beschwerdeführerin nicht etwa ebenso gut durch interkommunale Zusammenarbeit bewältigen. Interkommunale Zusammenarbeit, in welcher Form auch immer (in Gestalt von Zweck- oder Planungsverbänden, Arbeitsgemeinschaften oder Kapitalgesellschaften oder durch öffentlich-rechtliche Kooperationsverträge), kann typischerweise jeweils nur in Teilbereichen wirken. Sie wirft zudem ihrerseits Abstimmungs- und Kooperations- sowie Rechts- und Personalfragen auf. Im Vergleich zu einer gemeindlichen Neuordnung ist die interkommunale Zusammenarbeit schwächer und instabiler.

ee) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

(1) Eine mindestens gleich geeignete Alternative zu der Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Grünheide (Mark) ist weder von der Beschwerdeführerin vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Gesetzgeber durfte seiner Entscheidung zugrundelegen, daß die Strukturaussage 2. d) bb) seines Leitbildes für den Regelfall anstrebt, daß Gemeinden innerhalb der Grenzen der bestehenden Ämter zusammengeschlossen werden, und es daher konsequent und leitbildgerecht ist, sämtliche Gemeinden des bisherigen Amtes Grünheide (Mark) zu vereinigen, also unter Einbeziehung auch der Beschwerdeführerin, nachdem ein Abweichungsfall, ähnlich den in 2 d) bb) Satz 2 des Leitbildes angeführten Beispielen (zur Stärkung der Zentralorte nach Landesentwicklungsplan I bzw. nach den Regionalplänen sowie zur Schaffung von Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft geboten), nicht ersichtlich ist (vgl. u.a. VfGBbg, Beschluß vom 24. Juni 2004 - 148/03 - [Altglietzen], S. 24 f. des EA; aber zur Nichtanwendbarkeit dieser Leitbildregelung, wenn das bisherige Amt durch das Gesetz ohnehin amtsgebietsüberschreitend neugegliedert wird: VfGBbg Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 63/03 und 138/03 [Herzsprung, Königsberg], S. 18 EA). Es ist von Verfassungs wegen nichts dagegen zu erinnern, wenn der Gesetzgeber unter Meidung einer aufwendigen Vermögensauseinandersetzung (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 4, § 32 des 6. GemGebRefGBBg) bei der Auflösung eines Amtes an das regelmäßig seit Jahren stattfindende Zusammenwirken der bislang amtsangehörigen Gemeinden anknüpft und eine Fortführung der Gemeinschaft in Gestalt der amtsfreien Gemeinde präferiert, soweit - wie hier - keine besonderen Umstände stärker für eine (ggf. nur partiell) die bisherigen Amtsgrenzen überschreitende Lösung sprechen.

(2) Der Gesetzgeber mußte im Bereich Grünheide (Mark) auch nicht das Amt erhalten, weil er andernorts im engeren Verflechtungsraum entsprechend verfahren war. Die Neugliederung verstößt in dieser Hinsicht nicht gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit. Insoweit entspricht es der ständigen Rechtsprechung der Verfassungsgerichte, daß der Gesetzgeber bei der Umsetzung einer Gemeindegebietsreform sein „System“ nicht ohne hinreichende Begründung verlassen darf (vgl. etwa Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 27. November 1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50, 51 „Raum Hannover“; ThürVerfGH, Urt. vom 18. Dezember 1996 - VerfGH 2/95 -, LVerfGE 5, 391, 422; BayVerfGH, Entsch. vom 20. April 1978 - Vf.6-VII-78 -, BayVBl 1978, 497, 503; hinsichtlich Kreisgebietsreform bereits das erkennende Gericht, Urteil vom 14. Juli 1994 – VfGBbg 4/93 – LVerfGE 2, 125, 142; vgl. auch Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 1998, Art. 28 Rn. 122; Tettinger, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz Band 2, Art. 28 Rn. 233). Im wesentlichen vergleichbare Neugliederungen müssen gleich behandelt werden. Regelungen, die ohne hinreichende Begründung das zugrundeliegende System verlassen, verstoßen gegen das öffentliche Wohl.

Die Einschätzung des Gesetzgebers, es liege keine vom Regelfall abweichende Situation vor, ist nicht zu beanstanden. Daß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit verstoßen worden wäre, ist schon im Ansatz nicht ersichtlich. Nach dem Leitbild kann es allerdings auch im engeren Verflechtungsraum im Ausnahmefall weiterhin Ämter geben. Von dieser Möglichkeit hat der Gesetzgeber in einem Fall (Amt Spreenhagen (Landkreis Oder-Spree)) Gebrauch gemacht. Die Situation in diesem Amt steht jedoch der im Amt der Beschwerdeführerin nicht gleich. Die im Amt Spreenhagen außerordentlich weite Ost-West-Ausdehnung (ca. 30 km) sowie das Fehlen eines ausgeprägten Siedlungskerns, die heterogene Siedlungsstruktur, zudem mit der Ausrichtung auf unterschiedliche Orte, lassen es als vertretbar, wenn nicht sogar als geboten erscheinen, für das Amt Spreenhagen eine atypische Konstellation anzunehmen. Wenngleich die Einwohnerdichte im Amt Grünheide (Mark) ähnlich untypisch für den engeren Verflechtungsraum ist, ergeben die übrigen maßgeblichen Strukturdaten keinen Sachverhalt, nach dem die Entscheidung für den vom Leitbild im engeren Verflechtungsraum regelmäßig vorgesehenen Zusammenschluß zu einer amtsfreien Gemeinde von Verfassungs wegen unvertretbar wäre. Auch durfte der Gesetzgeber berücksichtigen, daß auch für den Fall eines Erhalts des Amtes jedenfalls für die nur ca. 260 Einwohner zählende Gemeinde Mönchwinkel alles für eine Eingliederung sprach, und sich dagegen entscheiden, daß letztlich ein Amt mit drei Mitgliedsgemeinden erheblich unterschiedlicher (Einwohner-)Stärke und einem deutlichen Übergewicht der Gemeinde Grünheide (Mark) im Amtsausschuß entstanden wäre bzw. fortbestanden hätte.

(3) Der Gesetzgeber war auch nicht durch die finanziellen Folgen an einer Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Grünheide (Mark) gehindert. Er hat die Problematik der Verlagerung der Finanz- und Planungshoheit gesehen und demgegenüber dem Vorteil der Bündelung der finanziellen Möglichkeiten infolge der Neugliederung im Verbund der Gesamtabwägung und mit Blick auf gestärkte Instrumente der Ortschaftsverfassung (§§ 54 - 54 e GO) sowie die Pflicht einer jeden Gemeinde und Stadt, für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl aller ihrer Einwohner, für eine harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung, zu sorgen (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 3 Abs. 2 GO), in vertretbarer Weise höheres Gewicht zuerkannt (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 89 f.). Für die Beurteilung am Maßstab des öffentlichen Wohls im Sinne des Art. 98 Abs. 1 LV ist nicht ausschließlich oder auch nur in erster Linie entscheidend, welche Lösung für die Einwohner der einzelnen Gemeinde die meisten Vorteile bietet. Entscheidend ist vielmehr, welche Lösung den Interessen des gesamten neu zu gliedernden Verwaltungsraumes und seiner Bevölkerung sowie darüber hinaus der Gesamtbevölkerung des Landes am besten entspricht. Von dieser Erwägung hat sich der Gesetzgeber bei der Ausübung seines Ermessens leiten lassen. Eine Beteiligung aller Gemeinden an den finanziellen Lasten des miteinander verflochtenen Gesamtraumes ist nicht unangemessen. Unabhängig davon ist die Finanzlage naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.

(4) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich auch, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus der Anhörung der Bevölkerung der Beschwerdeführerin und der weiteren bisher amtsangehörigen Gemeinden des Amtes Grünheide (Mark) resultierenden Stellungnahmen sowie Ergebnisse von Bürgerentscheiden (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 342 f.) zur beabsichtigten Neugliederung lagen im Landtag vor und sind damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen. An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem in einigen Gemeinden des Amtes mehrheitlich ablehnenden Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung bzw. dem Votum der Gemeindevertretung der Beschwerdeführerin gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Grünheide (Mark) sprechenden Umständen, dem Ziel der Schaffung eines einheitlichen Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsraumes im Umfeld brandenburgischer Städte sowie Berlins, auch hier das höhere Gewicht beigemessen hat.

C.

Das Verfassungsgericht hat - auch unter Berücksichtigung des Schreibens des Verfahrensbevollmächtigten der Beschwerdeführerin vom 19. April 2005 - einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1, 2. Alt. VerfGGBbg.
 

Weisberg-Schwarz Prof. Dawin
   
Prof. Dr. Dombert Havemann
   
Dr. Jegutidse Dr. Knippel
   
  Prof. Dr. Schröder