Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 239/03 Beschluss vom: 16.06.2005 S-Nr.: 1648
   
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 97; LV, Art. 98 Abs. 1
   
Schlagworte: - kommunale Selbstverwaltung
- Gemeindegebietsreform
- Verhältnismäßigkeit
- Anhörung
   
kein Leitsatz
   
Fundstellen:
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 16.06.2005 - VfGBbg 239/03 -, verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  239/03


IM NAMEN DES VOLKES

 
B E S C H L U S S
In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

der Gemeinden Basdorf, Klosterfelde, Lanke, Prenden, Schönerlinde, Schönwalde, Stolzenhagen und Wandlitz,
vertreten durch das Amt Wandlitz,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Prenzlauer Chaussee 157,
16348 Wandlitz,

Beschwerdeführerinnen,

Verfahrensbevollmächtigter: Prof. Dr. v. M.,

wegen: kommunale Neugliederung;
hier: Auflösung der Gemeinden Basdorf, Klosterfelde, Lanke, Prenden, Schönerlinde, Schönwalde, Stolzenhagen und Wandlitz (Amt Wandlitz) durch Eingliederung in die neu gebildete amtsfreie Gemeinde Wandlitz

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Prof. Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel und Prof. Dr. Will

am 16. Juni 2005

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

G r ü n d e:

A.

Die Beschwerdeführerinnen, bisher dem Amt Wandlitz angehörende Gemeinden, wehren sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die neugebildete Gemeinde Wandlitz.

I.

1. Die im Landkreis Barnim liegenden acht beschwerdeführenden Gemeinden bildeten das Amt Wandlitz nach dem sog. Amtsmodell 1. Im Dezember 2001 lebten im Amtsgebiet ca. 17.800 Einwohner, davon knapp 4.600 in Basdorf, ca. 4.650 in Wandlitz, 3.140 in Klosterfelde, 2.160 in Schönwalde, 1.330 in Stolzenhagen, 860 in Schönerlinde, 620 in Lanke und 480 in Prenden. Das Gebiet des Amtes grenzt im Westen an den Landkreis Oberhavel, im Süden an das Land Berlin, sowie im Norden und Osten an die amtsfreien Gemeinden Schorfheide, Panketal, die Stadt Bernau bei Berlin, sowie das Amt Biesenthal-Barnim. Das Amt Wandlitz und damit auch das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerinnen liegen im engeren Verflechtungsraum zu Berlin (s. Art. 1 Anlage 1 § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m. Anhang B 1 des Staatsvertrages vom 7. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg [Landesentwicklungsprogramm, nachfolgend: LEPro] und über die Änderung des Landesplanungsvertrages [GVBl. 1998 I S. 14]). Nach dem Regionalplan Uckermark-Barnim ist die Gemeinde Wandlitz als Grundzentrum ausgewiesen, dem alle Gemeinden des Amtes zugeordnet sind, die Gemeinden Basdorf und Klosterfelde sind weitere Siedlungsschwerpunkte. Die Zahl der Einwohner in den Gemeinden des Amtes mit Ausnahme von Lanke und Schönerlinde hat seit 1992 erheblich zugenommen. Durch die Gemeinden Schönerlinde, Schönwalde, Basdorf, Wandlitz und Klosterfelde verläuft die Bundesstraße 109, parallel dazu eine Regionalbahnlinie, in Wandlitz kreuzt die Bundesstraße 273. Über die Anschlußstellen Lanke und Wandlitz ist das Amtsgebiet mit der Bundesautobahn 11 sowie über das auf dem Gebiet der Gemeinde Schönerlinde gelegene Dreieck Pankow mit den Bundesautobahnen 10 („Berliner Ring“) und 114 (Stadtautobahn Berlin) verbunden.

2. Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern an die Beschwerdeführerinnen Unterlagen zu ihrer beabsichtigten Eingliederung in die neu zu bildende Gemeinde Wandlitz mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Barnim versandt. Für die Bürgeranhörung stand ein Monat zur Verfügung; sie sollte vor dem Ende der Gemeindeanhörung abgeschlossen sein.

3. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 2 des Entwurfes zum Fünften Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Barnim, Märkisch-Oderland, Oberhavel, Ostprignitz-Ruppin, Prignitz, Uckermark (5. GemGebRefGBbg) sah die Neubildung der Gemeinde Wandlitz aus den Gemeinden des gleichnamigen bisherigen Amtes vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Zur Anhörung der Beschwerdeführerinnen vor dem Innenausschuß am 11. Dezember 2002 wurde deren ehrenamtliche Bürgermeister geladen. Den Beschwerdeführerinnen wurde bis zum 2. Januar 2003 eine Nachfrist für eine schriftliche Stellungnahme eingeräumt. Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 2 Abs. 1 des 5. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl I S. 82), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. § 48 Satz 1 des 5. GemGebRefGBbg), lautet:

§ 2
Verwaltungseinheiten Ämter Biesenthal-Barnim, Groß Schönebeck (Schorfheide) und Wandlitz

(1) Aus den Gemeinden Basdorf, Klosterfelde, Lanke, Prenden, Schönerlinde, Schönwalde, Stolzenhagen und Wandlitz des Amtes Wandlitz sowie der Gemeinde Zerpenschleuse des Amtes Groß Schönebeck (Schorfheide) wird die neue Gemeinde Wandlitz gebildet.

II.

Die Beschwerdeführerinnen haben am 03. September 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie sei zulässig, insbesondere sei die Organisations- und Personalhoheit, die Satzungs- sowie die Finanz- und Steuerhoheit der Beschwerdeführerinnen betroffen. Sie machen geltend, im Hinblick auf die umfassenden Leitbildregelungen sei die Vorbereitungsfrist zur Anhörung zu kurz bemessen gewesen. Das Leitbild habe stärker Gegenstand der Anhörung sein müssen. Die Ergebnisse förmlicher Bürgerbefragungen seien unzulässig relativiert sowie schriftliche Vorschläge und Einwendungen völlig unberücksichtigt geblieben. Der Sachverhalt sei fehlerhaft, unvollständig und oberflächlich ermittelt worden. Die Finanz- und Haushaltssituation sei verkannt worden. Die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung für die Umwandlung der Ämter in Großgemeinden in Ballungs- und Verflechtungsräumen fehle. Auch die Abwägung sei fehlerhaft. Der Gesetzgeber habe die hohe Qualität und Professionalität der Amtsverwaltung Wandlitz nicht berücksichtigt. Die Alternative einer reformierten Amtsverfassung sei nicht analysiert und bewertet worden. Vorteile durch Personaleinsparungen würden sich nicht ergeben. Die Schaffung größerer Einheiten bewirke nicht automatisch eine höhere Zahl von Bewerbern für kommunale Ämter. Der Gesetzgeber habe willkürlich einzelne Beispiele benannt und verallgemeinert. Das Engagement der Bürger sei gefährdet, weil Mitentscheidungsbefugnisse durch Gemeindevertreter infolge deren geringerer Zahl erheblich reduziert würden.

Die Beschwerdeführerinnen beantragen - sinngemäß - jeweils festzustellen:

§ 2 Abs. 1 des Fünften Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg ist verfassungswidrig und damit nichtig, soweit die jeweilige Beschwerdeführerin betroffen ist.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die neugebildete Gemeinde Wandlitz hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.

I.

Sie ist gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) - indem sie sich nur jeweils gegen ihre eigene Eingliederung in die neugebildete Gemeinde wenden - statthaft und auch sonst zulässig. Gesichtspunkte für eine Beschwer der jeweiligen Beschwerdeführerin durch die Zuordnung der anderen Gemeinden sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Die Beschwerdeführerinnen sind ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso werden die Beschwerdeführerinnen im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür ebenfalls nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.

1. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden. Im Hinblick auf die insoweit in einer Vielzahl von Verfahren im wesentlichen entsprechend vorgebrachten Einwände wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes (vgl. u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, LVerfGE 14, 203, und zuletzt ausführlich Beschlüsse vom 16. September 2004 - VfGBbg 102/03 und 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) verwiesen.

Insbesondere ist die Anhörung der Beschwerdeführerinnen und der Bevölkerung hier auch nicht deshalb obsolet oder unzureichend geworden, weil danach der Gesetzentwurf geändert worden ist. Eine erneute Anhörung ist nur geboten, wenn es zu einer wesentlichen Änderung kommt (vgl. BVerfGE 50, 195, 203; SächsVerfGH LVerfGE 11, 356, 386; NdsStGH NJW 1979, 2301; StGH BW DÖV 1976, 245; VerfGH NW OVGE 26, 306). Das war hier nicht der Fall. Die Rüge der Beschwerdeführerinnen, in die Begründung des Gesetzentwurfs im Oktober 2002 seien ausdrückliche Leitbildformulierungen eingefügt worden, greift nicht. Denn zum einen ergaben sich die für die konkrete Neugliederungsentscheidung maßgeblichen Leitbildgründe bereits aus der eingehenden Begründung des Anhörungsentwurfs. Zum anderen entsprachen diese den den Beschwerdeführerinnen bereits für die Freiwilligkeitsphase seit dem Jahr 2000 bekanntgegebenen, vom Gesetzgeber im Jahr 2001 ausdrücklich gebilligten und später auch formal übernommenen Leitlinien des Innenministeriums. Angesichts dessen bedurfte es auch keiner längeren Ladungsfrist zur Anhörung der Beschwerdeführerinnen. Überdies gewährte der Innenausschuß des Landtags im Anhörungstermin am 11. Dezember 2002 den Beschwerdeführerinnen jeweils eine Nachfrist zum 02. Januar 2003 für ergänzende Stellungnahmen.

2. Die Einbeziehung der Beschwerdeführerinnen in die neugebildete Gemeinde Wandlitz bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u.a. Beschluß vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 138/03 - [Königsberg]; BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N. und vom 29. August 2002, a.a.O.; ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 101/03 -, a.a.O.). Unter mehreren offensichtlich gleich gut geeigneten Lösungen muß der Gesetzgeber allerdings diejenige auswählen, die für die betroffene Gemeinde weniger belastend ist und in ihre Rechtssphäre weniger intensiv eingreift (VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 31 f; StGH BW, Urteil vom 14. Februar 1975 - GR 11/74 -, NJW 1975, 1205, 1212).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerinnen in die neugebildete Gemeinde Wandlitz Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Die allgemeinen vom Gesetzgeber hier herangezogenen Kriterien für die kommunale Neugliederung halten sich im Rahmen des öffentlichen Wohls (Art. 98 Abs. 1 LV). Der Gesetzgeber beruft sich für die Eingliederung der Beschwerdeführerinnen in die neu gebildete Gemeinde Wandlitz wesentlich auf die Notwendigkeit der Änderung der brandenburgischen Gemeindestruktur in der Nähe zu Berlin (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 130 f. sowie Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 2 des 5. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), und zwar auf die Leitbilder des Zusammenschlusses bislang amtsangehöriger zu amtsfreien Gemeinden im engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin mit einer dann möglichst deutlich größeren Einwohnerzahl als 5.000, ohne zusätzliche Verwaltungseinheiten zu schaffen (2. a) aa), 2. a) Satz 2 nach dd), 2. d) bb, 2. d) cc) des Leitbildes; LT-Drucksache 3/5020, S. 23).

Daß die Einteilung des Landes in verschiedene Neugliederungsräume mit einer Differenzierung zwischen engerem Verflechtungs- und äußerem Entwicklungsraum sowie die konzeptionelle Präferenz, im engeren Verflechtungsraum das Amtsmodell abzuschaffen und größere amtsfreie Gemeinden zu bilden, verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig sind, hat das erkennende Gericht bereits mehrfach entschieden (z.B. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 26. August 2004 – VfGBbg 230/03 - [Groß Machnow], zuletzt u.a. Urteil vom heutigen Tage - VfGBbg 48/03 - [Hönow]). Es kann in diesem Zusammenhang auch nicht festgestellt werden, daß der Gesetzgeber grundsätzlich zu Unrecht die Abgrenzung zwischen den beiden Neugliederungsräumen vorgenommen hätte, etwa aufgrund überholter Raumordnungspläne. Denn im Gesetzgebungsverfahren wurde geprüft, ob die Zuordnung einer Gemeinde bzw. eines Amtes zum engeren Verflechtungsraum angesichts der tatsächlichen Entwicklung der letzten Jahre noch trägt. Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden, wie das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg ebenfalls bereits mehrfach ausgeführt hat (z.B. Urteil vom 26. August 2004, a.a.O.).

bb) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist kein verfassungsrelevantes Ermittlungsdefizit ersichtlich.

Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den danach maßgeblichen tatsächlichen Verhältnissen befaßt. Er hat nachvollziehbar dargestellt, daß die bisherige Gemeinde Wandlitz - unbeschadet einer nur wenig geringeren Einwohnerzahl in Basdorf und der insbesondere auch dort vorhandenen Einrichtungen - schon als regionaler Verkehrsknotenpunkt und Arbeitsstätte einen Zentralort für die bislang amtsangehörigen Gemeinden bildet. Die örtlichen Verhältnisse sowohl in Hinsicht auf die allgemeinen Strukturprobleme, die sich aus der Nähe zu Berlin ergeben, als auch die Verflechtung der Beschwerdeführerinnen untereinander sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung der Gemeinde im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/5020, S. 121 ff.). Es gab keinen Anlaß anzunehmen, die Beschwerdeführerinnen befänden sich nicht mehr im Umlandbereich zu Berlin. Insbesondere die hohe Bevölkerungsdichte (118 Einwohner pro Quadratkilometer) und die Erhöhung der Einwohnerzahl um mehr als ein Drittel binnen zehn Jahren im bisherigen Amtsgebiet zeigen einen typischen Ausgangsfall gemäß den Leitbildvorstellungen des Gesetzgebers für die Neugliederung im engeren Verflechtungsraum an.

Auch die weiteren wesentlichen Strukturdaten wurden - unter Berücksichtigung von Einwänden der Beschwerdeführerinnen - zutreffend ermittelt, etwa die Haushaltssituation der Beschwerdeführerinnen, die Schulen in Wandlitz, Basdorf und Klosterfelde, wobei auf die Grundschule und das Gymnasium in Wandlitz mit über 1.100 Schülern der deutlich größte Anteil entfällt, sowie die Angebote an Dienstleistungen und Gewerbe in mehreren Gemeinden des Amtes, die Verkehrsanbindungen aller Gemeinden und die bisherige Gemeinde Wandlitz als Knotenpunkt des Straßen- und Regionalbahnverkehrs.

Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt hat. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob er die für die Durchführung des gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten und es möglich ist, daß bei Zugrundelegung der behaupteten abweichenden Situation die Neugliederung anders ausgefallen wäre, besteht eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Sämtliche Stellungnahmen der Beschwerdeführerinnen und damit auch die darin enthaltenen Ergänzungen oder Berichtigungen zum Sachverhalt - soweit es sich nicht ohnehin nur um abweichende Wertungen und Prognosen, wie etwa zu Vorteilen durch Personaleinsparungen, handelt – sind dem Gesetzgeber zur Kenntnis gebracht worden. Aus der Gesamtheit der ihm nach der Darstellung des maßgebenden Sachverhalts in der Begründung zum Gesetzentwurf und nach der Anhörung der Beschwerdeführerinnen vor dem Innenausschuß vorliegenden Unterlagen hat er ein jedenfalls in den für seine Entscheidung wesentlichen Punkten zutreffendes und vollständiges Bild des Amtes Wandlitz und der Beschwerdeführerinnen gewonnen. Insbesondere hat der Innenausschuß die während der Anhörung vorgebrachte, ergänzende Sachverhaltsdarstellung der Beschwerdeführerinnen berücksichtigt (Beschlußempfehlung vom 29. Januar 2003; Anlage 2 zur LT-Drucksache 3/5550).

cc) Eines weitergehenden empirischen Nachweises, daß die Beschwerdeführerinnen bzw. das Amt Wandlitz ungeeignet seien, den Anforderungen moderner Selbstverwaltung zu entsprechen, hat es nicht bedurft. Eine kommunale Neugliederung setzt nicht voraus, daß Mängel in der bisherigen Aufgabenerfüllung bestehen oder eine Gemeinde bzw. das Amt keine ausreichende Verwaltungs- und Leistungskraft besitzt. Vielmehr kann auch eine weitere Verbesserung der Verwaltung des Gesamtraumes die Neugliederung rechtfertigen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 -, [Groß Machnow] und Beschluß vom 18. November 2004 - VfGBbg 167/03 -, [Jessern]). Einer solchen Verbesserung dient hier die Umsetzung der Leitbildbestimmungen. Das vom Gesetzgeber im Zusammenhang mit der Stadt-Umland-Problematik speziell im Berliner Umland bevorzugte Gliederungsmodell der Bildung amtsfreier Gemeinden ist nicht zu beanstanden. Bei der Entscheidung für dieses Konzept kann auf Typisierungen und allgemeine Erkenntnisse zurückgegriffen werden. Es unterliegt letztlich der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, die Abschaffung des Amtsmodells im engeren Verflechtungsbereich als konzeptionelles „Gegengewicht“ zur sozioökonomischen und kulturellen Dominanz Berlins sowie zu dessen gebietsübergreifenden Entwicklungsinteressen festzulegen und demgemäß Leitbilder zu entwickeln, die die künftigen Strukturen der Selbstverwaltungskörperschaften bestimmen sowie die Umgestaltung in jedem Einzelfall dirigieren sollen. Es ist insbesondere einleuchtend und widerspricht weder - gerichtsbekannten - empirischen Untersuchungen noch kommunalwissenschaftlichen Erkenntnissen, bei der Nähe von kleinen Gebietskörperschaften bzw. Verwaltungseinheiten zu einer Großstadt eine von letzterer ausgehende starke Sogwirkung und einen erheblichen Metropolendruck anzunehmen, dem mit der Bildung größerer Verwaltungseinheiten unter weitgehender Minimierung interkommunaler Konkurrenzen begegnet werden kann (Verfassungsgericht für das Land Brandenburg, ständige Rechtsprechung, zuletzt: Urteil vom heutigen Tage - VfGBbg 48/03 -, a.a.O.). Für die Behauptung, daß auch eine reformierte Amtsverfassung eine Alternative hätte bilden können, legen die Beschwerdeführerinnen nichts näheres dar.

dd) Zur Bewältigung der vom Gesetzgeber benannten Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerinnen in die neue Gemeinde Wandlitz nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Strukturprobleme im Berliner Umlandbereich durch die Zusammenführung in einen einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.

ee) Die Einbeziehung der Beschwerdeführerinnen in die neue amtsfreie Einheitsgemeinde ist nicht unverhältnismäßig.

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründe erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls können der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S. 23, LKV 2002, 573 = NJ 2002, 642).

Vorliegend besitzen indes nach der vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die Eingliederung der Beschwerdeführerinnen in die neugebildete Gemeinde Wandlitz sprechenden Gründe das größere Gewicht.

Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und sich damit, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/5020, S. 108 ff., 130 ff.; s. auch S. 84 f.), den Niederschriften über die Beratungen im Landtag und seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 2 des 5. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), auseinandergesetzt. Auf der anderen Seite hat er als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise namentlich die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung durch die Zusammenführung in einer einheitlichen Kommune, ferner die bereits heute - neben denjenigen zum nur wenige Kilometer weiter entfernten Berlin - bestehenden nicht unerheblichen Verflechtungsbeziehungen (z.B. im Schulwesen, bei den Dienstleistungen, u.a. des Gesundheitswesens, und aufgrund des Arbeitsplatzangebots in Wandlitz, Basdorf und Klosterfelde mit jeweils einer hohen Zahl von Einpendlern) sowie Gesichtspunkte der Raumordnung in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 130 ff. sowie Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 2 des 5. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). Dies ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

Die hier in Frage stehenden Stadt-Umland-Probleme im Gegenüber zu Berlin lassen sich nicht ebenso gut durch interkommunale Zusammenarbeit bewältigen. Interkommunale Zusammenarbeit, in welcher Form auch immer (in Gestalt von Zweck- oder Planungsverbänden, Arbeitsgemeinschaften oder Kapitalgesellschaften oder durch öffentlich-rechtliche Kooperationsverträge), kann typischerweise jeweils nur in Teilbereichen wirken. Sie wirft zudem ihrerseits Abstimmungs- und Kooperations- sowie Rechts- und Personalfragen auf. Im Vergleich zu einer gemeindlichen Neuordnung ist die interkommunale Zusammenarbeit schwächer und instabiler.

ff) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

(1) Eine mindestens gleich geeignete Alternative zu der Eingliederung aller Beschwerdeführerinnen in die neugebildete Gemeinde Wandlitz ist weder von den Beschwerdeführerinnen vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Abwägungsfehlerhaft ist eine Neugliederungsmaßnahme erst dann, wenn der Eingriff in den Bestand der jeweiligen Beschwerdeführerin außer Verhältnis zu den damit erstrebten Zielen steht. Nur in diesen Grenzen kann die Abwägung des Gesetzgebers, d. h. die Bevorzugung bestimmter Belange, das Hintanstellen anderer und die Auswahl zwischen verschiedenen Lösungsalternativen, verfassungsrechtlich überprüft werden. Die Abwägung vorzunehmen ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, der hierfür die politische Verantwortung trägt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 10. März 2005 - VfGBbg 82/03 - [Groß Gaglow]; Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 1. März 2001 - VerfGH 20/00 -[Liebschütz], ThürVGRspr 2001, 129 = JbThürVerfGH 2001, 18, 57).

Der Gesetzgeber durfte zunächst in seine Abwägung einstellen, daß keine der Gemeinden allein die leitbildgemäße und verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenkliche (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002, a.a.O. sowie u.a. Beschluß vom 18. November 2004 - VfGBbg 149/03 -, S. 12 f. [Briesensee]) Mindesteinwohnerzahl für amtsfreie Gemeinden von 5.000 Einwohnern - ungeachtet dessen, daß nach dem Leitbild in dichter besiedelten Landesteilen größere Einheiten anzustreben seien - (vgl. Sätze 1 und 2 nach 2. a) dd) des Leitbildes) erreicht.

Für die Bildung einer Einheitsgemeinde spricht nach der gesetzgeberischen Begründung, daß eine - auch von den jeweils auf ihre Eigenständigkeit bedachten Beschwerdeführerinnen nicht ernstlich vertretene - Umbildung der Beschwerdeführerinnen zu zwei oder mehr amtsfreien Gemeinden, die in der Aufgabenwahrnehmung mit hauptamtlichen Bürgermeistern und jeweils weiteren Mitarbeitern an die Stelle des Amtes treten würden, nicht leitbildgerecht ist, weil kostenverursachend zusätzliche Verwaltungseinheiten geschaffen würden (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 133). Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg hat bereits im Zusammenhang mit anderen Kommunalverfassungsbeschwerden ausgeführt, daß der Gesetzgeber die Alternative der eigenen Amtsfreiheit von Gemeinden im Hinblick auf 2 d) cc) seines Leitbildes, wonach die Schaffung zusätzlicher Verwaltungseinheiten zu vermeiden sei, grundsätzlich ablehnen darf (vgl. z.B. Beschlüsse vom 16. September 2004 – VfGBbg 218/03 [Mahlow] - und vom 19. Mai 2005 - VfGBbg 48/03 -). Es ist nachvollziehbar und nicht offenkundig unnötig, daß durch eine deutliche Verringerung der Anzahl von Verwaltungseinheiten eine Straffung und Effizienzsteigerung der Kommunalverwaltungen sowie deren nachhaltige Stabilisierung gegenüber dem starken Suburbanisierungsdruck der Metropole Berlin erreicht werden soll.

Der Gesetzgeber durfte seiner Entscheidung des weiteren zugrundelegen, daß die Strukturaussage 2. d) bb) seines Leitbildes für den Regelfall anstrebt, daß Gemeinden innerhalb der Grenzen der bestehenden Ämter zusammengeschlossen werden, und es daher konsequent und leitbildgerecht ist, (zumindest) sämtliche Gemeinden des bisherigen Amtes zu vereinigen, also unter Einbeziehung auch der Beschwerdeführerinnen, nachdem ein Abweichungsfall, ähnlich den in 2 d) bb) Satz 2 des Leitbildes angeführten Beispielen (zur Stärkung eines jenseits der Amtsgrenzen gelegenen Zentralortes nach Landesentwicklungsplan I bzw. nach den Regionalplänen sowie zur Schaffung von Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft geboten), nicht ersichtlich ist (vgl. u.a. VfGBbg, Beschluß vom 24. Juni 2004 - 148/03 - [Altglietzen], S. 24 f. des EA; aber zur Nichtanwendbarkeit dieser Leitbildregelung, wenn das bisherige Amt durch das Gesetz ohnehin amtsgebietsüberschreitend neugegliedert wird: VfGBbg Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 63/03 und 138/03 [Herzsprung, Königsberg], S. 18 EA). Es ist von Verfassungs wegen nichts dagegen zu erinnern, wenn der Gesetzgeber unter Meidung einer aufwendigen Vermögensauseinandersetzung (vgl. § 33 Abs. 1 Satz 4, § 34 des 5. GemGebRefGBBg) bei der Auflösung eines Amtes an das regelmäßig seit Jahren stattfindende Zusammenwirken der bislang amtsangehörigen Gemeinden anknüpft und eine Fortführung der Gemeinschaft in Gestalt der amtsfreien Gemeinde präferiert, soweit - wie hier - keine besonderen Umstände stärker für eine (ggf. nur partiell) die bisherigen Amtsgrenzen überschreitende Lösung sprechen. Auch die Beschwerdeführerinnen haben keine solche Alternativlösung bevorzugt und geltend gemacht.

(2) Der Gesetzgeber hat bedacht, daß die Anfang 1993 in Brandenburg abgeschlossene Ämterbildung zum Ziel hatte, eine große Anzahl von Gemeinden unter Beibehaltung ihrer Selbständigkeit und ihres Selbstverwaltungsrechtes in Verwaltungseinheiten zusammenzufassen. Auch in den Umlandgemeinden von Berlin wurde diese strukturelle Neugliederung umgesetzt. Es ist dabei in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise davon ausgegangen worden, daß es sich bei der nun gesetzlich angeordneten Neustrukturierung nicht um eine sogenannte Mehrfachneugliederung - ein „Hin und Her“ gebietlicher Zuordnungen der Gemeinden und Gemeindeteile -, sondern um eine Fortentwicklung der nach 1990 begonnenen Strukturreform von zumeist sehr kleinen Gemeinden hin zu dauerhaft leistungsstarken Verwaltungseinheiten handelt. Die Ämterbildung war ein erster Lösungsansatz, der vom Gesetzgeber wegen des besonderen Suburbanisierungsdrucks der Metropole Berlin als einer besonders ausgeprägten Form der Stadt-Umland-Problematik im engeren Verflechtungsraum für letztlich unzureichend befunden werden durfte (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 62 f.).

(3) Der Gesetzgeber war auch nicht durch die finanziellen Folgen an einer Eingliederung der Beschwerdeführerinnen in die Gemeinde Wandlitz gehindert.

Er hat die Problematik der Verlagerung der Finanz- und Planungshoheit gesehen und demgegenüber dem Vorteil der Bündelung der finanziellen Möglichkeiten infolge der Neugliederung im Verbund der Gesamtabwägung und mit Blick auf gestärkte Instrumente der Ortschaftsverfassung (§§ 54 - 54 e GO) sowie die Pflicht einer jeden Gemeinde und Stadt, für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl aller ihrer Einwohner, für eine harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung, zu sorgen (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 3 Abs. 2 GO), in vertretbarer Weise höheres Gewicht zuerkannt (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 88 f.). Für die Beurteilung am Maßstab des öffentlichen Wohls im Sinne des Art. 98 Abs. 1 LV ist nicht ausschließlich oder auch nur in erster Linie entscheidend, welche Lösung für die Einwohner der einzelnen Gemeinde die meisten Vorteile bietet. Entscheidend ist vielmehr, welche Lösung den Interessen des gesamten neu zu gliedernden Verwaltungsraumes und seiner Bevölkerung sowie darüber hinaus der Gesamtbevölkerung des Landes am besten entspricht. Von dieser Erwägung hat sich der Gesetzgeber bei der Ausübung seines Ermessens leiten lassen. Eine Beteiligung aller Gemeinden an den finanziellen Lasten des miteinander verflochtenen Gesamtraumes ist nicht unangemessen. Unabhängig davon ist die Finanzlage naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Auf die Finanzsituation der Gemeinden kommt es insoweit nicht im einzelnen an. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.

(4) Bei seiner Abwägungsentscheidung ist sich der Gesetzgeber auch des Spannungsverhältnisses von Bürgernähe und Verwaltungseffizienz bewußt gewesen. Deshalb ergibt sich eine Fehlerhaftigkeit weder des Abwägungsprozesses noch seines Ergebnisses daraus, daß der Gesetzgeber einerseits anstrebte, beiden Zwecken möglichst weitgehend zu dienen und andererseits in Kauf nahm, bei der Gemengelage unterschiedlicher Zielsetzungen und Maßstäbe nicht gewährleisten zu können, daß sämtliche Reformziele stets gleichermaßen verwirklicht werden (LT-Drucksache 3/5020, S. 22 f.). Daß die örtliche Verbundenheit der Einwohner und deren Teilnahme am Gemeindegeschehen dauerhaft beeinträchtigt oder gar beseitigt werden würde, vermag das Verfassungsgericht nicht zu erkennen. Die Einschätzung des Gesetzgebers, daß die bereits bestehenden - teilweise sogar baulichen - Verflechtungen der bisherigen Gemeinden und ihr gemeinsames touristisches Entwicklungspotential dies verhindern werden, ist nicht zu beanstanden.

(5) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich auch, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus der Anhörung der Bevölkerung der Beschwerdeführerinnen resultierenden Stellungnahmen sowie Ergebnisse von Bürgerbefragungen (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 108 ff.) zur beabsichtigten Neugliederung lagen im Landtag vor und sind damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen. An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung der Beschwerdeführerinnen in die neue Gemeinde Wandlitz sprechenden Umständen, dem Ziel der Schaffung eines einheitlichen und leistungsstarken Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsraumes im Umfeld brandenburgischer Städte sowie Berlins, auch hier das höhere Gewicht beigemessen hat.

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1, 2. Alt. VerfGGBbg.
 

Weisberg-Schwarz Prof. Dawin
   
Prof. Dr. Dombert Prof. Dr. Harms-Ziegler
   
Havemann Dr. Jegutidse
   
  Dr. Knippel Prof. Dr. Will