Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 217/03 Beschluss vom: 07.10.2005 S-Nr.: 1698
   
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 97 Abs. 1 Satz 1
- Gesetz zu dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags vom 07. August 1997 über das
  gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg und über die Änderung
  des Landesplanungsvertrages
- LEPro, § 19 Abs. 11
- LPIV, Art. 7
- ROG, § 3 Nr. 2; ROG, § 3 Nr. 3; ROG, §4
   
Schlagworte: - kommunale Selbstverwaltung
- Planungshoheit
- Beschwerdebefugnis
   
nichtamtlicher Leitsatz: 1. § 19 Abs. 11 des Landesentwicklungsprogramms in seiner im Juli 2003 geänderten Fassung enthält keine Standortfestlegung für einen künftigen internationalen Großflughafen der Länder Berlin und Brandenburg.

2. Zur insoweit fehlenden Beschwerdebefugnis von Gemeinden aus dem Umkreis des Flughafens Schönefeld.
   
Fundstellen:
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 07.10.2005 - VfGBbg 217/03 -, verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  217/03


IM NAMEN DES VOLKES

 
B E S C H L U S S
In dem Verfassungsbeschwerdeverfahren

1. Gemeinde Blankenfelde-Mahlow, vertreten durch den Bürgermeister, Karl-Marx-Straße 4, 15827 Blankenfelde-Mahlow,
2. Gemeinde Großbeeren, vertreten durch den Bürgermeister, Am Rathaus 1, 14979 Großbeeren,
3. Gemeinde Eichwalde, vertreten durch den Bürgermeister, Grünauer Straße 49, 15732 Eichwalde,
4. Gemeinde Schulzendorf, vertreten durch den Bürgermeister, Otto-Krien-Straße 26, 15732 Schulzendorf,

Beschwerdeführerinnen,

Verfahrensbevollmächtigte zu 1.-4.: Rechtsanwälte S., H. u.a.,

gegen das Gesetz vom 10. Juli 2003 zum ersten Änderungsstaatsvertrag betreffend das Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel und Prof. Dr. Schröder

am 07. Oktober 2005

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen eine Änderung eines zwischen den Ländern Brandenburg und Berlin geschlossenen Staatsvertrages, soweit die künftige Flughafenplanung dieser Länder betroffen ist.

I.

1. Mit den nächstgelegenen Teilen ihres Gemeindegebietes sind die Beschwerdeführerinnen östlich bzw. westlich zwischen ca. 4 km (Beschwerdeführerin zu 4.) und 10 km (Beschwerdeführerin zu 2.) vom bestehenden Flughafen Schönefeld entfernt.

2. Seit Anfang der 1990er Jahre planen die Länder Brandenburg und Berlin gemeinsam, das bestehende System der internationalen Flughäfen Berlin-Tegel, Berlin-Tempelhof und des im Land Brandenburg gelegenen Flughafens Berlin-Schönefeld sowie weiterer regionaler Flugplätze mit Blick auf einen prognostizierten erheblich gesteigerten Bedarf an Luftverkehrskapazitäten zu verändern. In der Diskussion der Regierungen und Parlamente beider Länder auf verschiedenen Ebenen der Planung standen besonders ein Ausbau des Flughafens Schönefeld aber auch der Standorte Berlin-Tegel, Berlin-Tempelhof sowie ein Neubau in Sperenberg oder Jüterbog-Ost.

3. Am 1. August 1995 trat der Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg (Landesplanungsvertrag - LPlV -) vom 6. April 1995 in Kraft, dem der Landtag Brandenburg mit Gesetz vom 20. Juli 1995 (GVBl. I 210) zugestimmt hatte. Der Landesplanungsvertrag bildet die Grundlage für die Errichtung der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg (Art. 2) und sieht u. a. zur Festlegung von Grundsätzen und Zielen der Raumordnung ein gemeinsames Landesentwicklungsprogramm sowie gemeinsame Landesentwicklungspläne vor. § 4 Nr. 11 Satz 8 (seit seiner Änderung im Jahr 2001: § 3 Abs. 1 Nr. 11 Satz 8) Brandenburgisches Landesplanungsgesetz (BbgLPlG) bestimmt:

“In der Region südlich von Berlin ist ein neuer Verkehrsflughafen vorzusehen.“

Diese Regelung gilt gemäß § 3 Abs. 2 BbgLPlG n.F. nur so lange, bis sie durch entsprechende oder widersprechende Ziele in den gemeinsamen Landesentwicklungsplänen ersetzt wird.

4. In § 19 Abs. 11 des Entwurfs für ein gemeinsames Landesentwicklungsprogramm (LEPro) hieß es im Jahr 1995 u.a. zunächst:

„ Zur Deckung des Luftverkehrsbedarfs Brandenburgs und Berlins sind die Planung und der Bau eines neuen internationalen Verkehrsflughafens vordringlich zu betreiben....“

Auf der Grundlage von Empfehlungen des Bundesministers für Verkehr, des Ministerpräsidenten des Landes Brandenburg und des Regierenden Bürgermeisters von Berlin vom 28. Mai 1996 entschieden sich die Gesellschafter der Berlin-Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF) am 20. Juni 1996 dafür, den Flughafen Schönefeld unter Einbeziehung der vorhandenen Flughafeneinrichtungen zum alleinigen Standort auszubauen. Die Gemeinsame Landesplanungskonferenz der Länder Berlin und Brandenburg beschloß am 28. Oktober 1996 die entsprechende Anpassung des Entwurfs des Landesentwicklungsprogramms.

Der zum 01. März 1998 in Kraft getretene Staatsvertrag über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg und über die Änderung des Landesplanungsvertrages, dem der Landtag Brandenburg mit Gesetz vom 04. Februar 1998 (GVBl. I 14) zugestimmt hatte, beinhaltet das Landesentwicklungsprogramm als Anlage 1 des Landesplanungsvertrages.

§ 19 Abs. 11 LEPro (a.F.) lautete damals:

„Zur Deckung des Luftverkehrsbedarfs in Brandenburg und Berlin sind die Planung und der Ausbau des Flughafens Schönefeld zu einem internationalen Verkehrsflughafen als Single-Standort vordringlich zu betreiben. Damit soll gleichzeitig das vorhandene Flughafensystem abgelöst werden. Der Flughafen Berlin-Schönefeld ist mit leistungsfähigen Verbindungen zum übrigen Verkehrsnetz, insbesondere zum Schienennetz und zum öffentlichen Personennahverkehr, zu versehen. Die für den Ausbau des Flughafens notwendigen Flächen sind zu sichern. Für die allgemeine Luftfahrt sind ergänzend regionale Flugplätze zu schaffen. Der Anteil des Kurzstreckenluftverkehrs ist zugunsten des Eisenbahnfernverkehrs erheblich zu verringern.“

5. Dem folgte der gemeinsame Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (LEP eV) als Anlage zur betreffenden Verordnung der Landesregierung vom 02. März 1998 (GVBl. II 186). Unter Z 6.5.1“ des LEP eV - wobei Z“ für ein beachtenspflichtiges Ziel stehen sollte - war festgelegt:

„Zur Deckung des Luftverkehrsbedarfs in Brandenburg und Berlin sind die Planung und der Ausbau des Internationalen Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld vordringlich zu betreiben. Damit soll gleichzeitig das vorhandene Flughafensystem Berlin-Tegel, Berlin-Tempelhof und Berlin-Schönefeld abgelöst werden. Aufgrund der zu erwartenden Verkehrsnachfrage sind ausreichende Flächen für Erhalt und Ausbau des bestehenden Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld freizuhalten. Die landesplanerische Absicherung der ggf. über den Bestand des Flughafengeländes hinaus erforderlichen Flächen bleibt einer Fortschreibung des LEP eV auf der Grundlage eines ergänzend aufzustellenden Landesentwicklungsplans in enger Anbindung an die luftverkehrsrechtliche Fachplanung vorbehalten.“

Hiergegen stellten einige Gemeinden - darunter die Beschwerdeführerinnen zu 3. und 4. sowie die Rechtsvorgängerin der Beschwerdeführerin zu 1. - bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg als gemeinsamem Gericht der Länder Berlin und Brandenburg Normenkontrollantrag. Das Gericht erklärte die Verordnung insoweit wegen unzureichender Beteiligung der Gemeinden und nicht ordnungsgemäßer Abwägung bei der Erarbeitung des Plans für nichtig (Urteil vom 24. August 2001, - 3 D 4/99.NE -). Die Beschwerde des Landes Brandenburg gegen die Nichtzulassung der Revision blieb ohne Erfolg (Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 07. März 2002 - BVerwG 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869).

6. Die aufgrund Art. 8 Abs. 6 LPlV i.V.m. dem Zustimmungsgesetz zum Landesplanungsvertrag erlassene Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan Standortsicherung Flughafen (LEP SF) vom 18. März 1999 (GVBl. II S. 262) legte Flächen fest, deren Nutzung - insbesondere nach Nutzungsarten und Bauhöhen - im Hinblick auf einen Ausbau des Flughafens Schönefeld in seinem Umland einzuschränken sind. Hiergegen stellten u.a. die Beschwerdeführerinnen zu 3. und 4. sowie Rechtsvorgängerinnen der Beschwerdeführerin zu 1. beim Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg ebenfalls Normenkontrollantrag und begehrten, auch diese Verordnung für ungültig zu erklären.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg setzte das Normenkontrollverfahren gegen den LEP SF zunächst durch Beschluß vom 20. März 2002 - 3 D 26/99.NE - gemäß Art. 100 Abs. 1 Grundgesetz aus und legte dem Verfassungsgericht des Landes Brandenburg (VfGBbg 77/02) die Frage zur Entscheidung vor,

„ob § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag vom 07. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg (Landesentwicklungsprogramm) und über die Änderung des Landesplanungsvertrages vom 04. Februar 1998 (GVBl. I S. 14), soweit er sich auf § 19 Abs. 11 der Anlage 1 zu Art. 1 des genannten Staatsvertrages bezieht, mit Art. 97 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Landes Brandenburg vereinbar ist.“

Die Landesregierung Brandenburg und der Senat von Berlin begannen daraufhin noch im Frühjahr 2002 ein Verfahren zur Änderung des § 19 Abs. 11 LEPro und zur Erarbeitung eines Landesentwicklungsplans Flughafenstandortentwicklung (LEP FS). Eine Presseinformation der Staatskanzlei des Landes Brandenburg vom 26. Juni 2002 führte aus:

„Berlin und Brandenburg haben gestern die Weichen für die landesplanerische Entwicklung des Ausbaus des Flughafens Schönefeld neu gestellt. Die beiden Landesregierungen billigten den Entwurf des Landesentwicklungsplans Flughafen Standortentwicklung (LEP FS) sowie den Entwurf der flughafenbezogenen Festlegungen im Gemeinsamen Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg (LEPro). Damit ziehen die beiden Landesregierungen bereits jetzt die Schlußfolgerungen aus dem noch anhängigen Verfahren beim Brandenburgischen Verfassungsgericht und stellen die Planungen für Schönefeld auf eine sichere Grundlage. Das Gericht hatte von der Gemeinsamen Landesplanung unter anderem eine ausführliche Standortbegründung für Schönefeld im Zusammenhang mit der Schließung von Tegel und Tempelhof gefordert... Der geänderte Paragraph 19 Abs. 11 des LEPro soll künftig keine abschließende Festlegung zum Ausbau des Flughafens Schönefeld mehr enthalten und nur noch den grundsätzlichen Ausbauwillen unter Nennung von dabei zu berücksichtigenden Kriterien transportieren.“

Beide Entwürfe übersandte die federführende gemeinsame Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg unter Bezug auf § 7 Abs. 2 LPlV an über 1.300 Institutionen einschließlich der Beschwerdeführerinnen bzw. ihrer Rechtsvorgängerinnen und gab Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Beschwerdeführerinnen bzw. ihre Rechtsvorgängerinnen lehnten den Änderungsentwurf zu § 19 Abs. 11 LEPro ab. Die Begründung zu dem am 05. Mai 2003 unterzeichneten Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Landesentwicklungsprogramms führte aus, damit solle Klarheit geschaffen werden, daß im Landesentwicklungsprogramm bezüglich der künftigen Flughafenplanung nur Grundsätze der Raumordnung aufgestellt werden, die in Abwägungs- und Ermessensentscheidungen gemäß § 4 Abs. 2 Raumordnungsgesetz (ROG) zu berücksichtigen seien. Diese Grundsätze sollten in Landesentwicklungsplänen angewandt und zu Zielen konkretisiert werden, insbesondere solle erst dabei die Frage, ob ein Standort und gegebenenfalls welcher raumordnerisch verbindlich festgelegt werde, entschieden werden. Sofern sich im weiteren Planungsprozeß ergebe, daß die Konzentration auf einen Standort innerhalb des bestehenden Flughafensystems zu einer günstigeren Gesamtbilanz führe als im Fall der Aufrechterhaltung und Fortentwicklung des Systems, sei diese Lösung vordringlich zu verfolgen. Die Änderung des § 19 Abs. 11 LEPro trete zu § 3 Abs. 1 Nr. 11 Satz 8 BbgLPlG wegen der Öffnungsklausel in § 3 Abs. 2 BbgLPlG nicht in Widerspruch.

7. Mit Gesetz vom 10. Juli 2003 (GVBl. I S. 202) zu dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags vom 07. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg und über die Änderung des Landesplanungsvertrages stimmte der Landtag Brandenburg einer Änderung des § 19 Abs. 11 LEPro zu. Diese Vorschrift lautet seither:

„Der im Gesamtraum Berlin-Brandenburg zu erwartende Bedarf an Luftverkehrskapazitäten soll durch rechtzeitige Bereitstellung vornehmlich innerhalb des bestehenden internationalen Flughafensystems, insbesondere unter Verringerung der Lärmbetroffenheit, gedeckt werden. Dabei soll der nationale und internationale Luftverkehrsanschluß für Berlin und Brandenburg möglichst auf einen Flughafen konzentriert werden. Hierbei soll eine enge räumliche Beziehung des Flughafens zum Aufkommensschwerpunkt Berlin mit kurzen Zugangswegen und unter Einbindung in das vorhandene Verkehrssystem, insbesondere zum Schienennetz und zum öffentlichen Personennahverkehr, angestrebt werden. Die für den Flughafen sowie für seine Funktionsfähigkeit notwendigen Flächen sollen gesichert werden. Für die allgemeine Luftfahrt sollen ergänzend regionale Flugplätze geschaffen werden. Der Anteil des Kurzstreckenluftverkehrs soll zugunsten des Eisenbahnfernverkehrs erheblich verringert werden.“

8. Die aufgrund Art. 8 Abs. 6 LPlV i.V.m. dem Zustimmungsgesetz zum Landesplanungsvertrag erlassene Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) vom 28. Oktober 2003 (GVBl. II S. 594) sollte gemäß ihrem § 3 die Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan Standortsicherung Flughafen (LEP SF) ersetzen. Der LEP FS griff Anforderungen des geänderten § 19 Abs. 11 LEPro an die Flughafenentwicklung auf, betrachtete verschiedene Standortalternativen, insbesondere die Flughäfen Berlin-Tempelhof und Berlin-Tegel jeweils als Alleinstandort, und sprach sich für den Ausbau des Flughafens Schönefeld als künftig alleinigen internationalen Flughafen des Raums Berlin-Brandenburg aus. Der Plan legte Flächen auch im Gebiet der Beschwerdeführerinnen fest, deren Nutzung - insbesondere nach Nutzungsarten und Bauhöhen - im Hinblick auf einen Ausbau des Flughafens Schönefeld zum Alleinstandort eines internationalen Großflughafens für Berlin und Brandenburg einzuschränken seien.

9. Mit Beschluß vom 18. Februar 2004 stellte das Oberverwaltungsgericht die Normenkontrollverfahren, die gegen den Landesentwicklungsplan Standortsicherung Flughafen (LEP SF) gerichtet waren, nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Verfahrensbeteiligten ein. Zugleich hob es seinen Vorlagebeschluß auf. Daraufhin stellte das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg das durch den Vorlagebeschluß eingeleitete Verfahren (VfGBbg 77/02) mit Beschluß vom 08. März 2004 ein.

10. Die Beschwerdeführerinnen beantragten auch betreffend die Verordnung über den LEP FS die Normenkontrolle beim Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg. Dieses erklärte § 1 der Verordnung einschließlich des darin zum Bestandteil der Verordnung erklärten Plans mit - nicht rechtskräftigem - Urteil vom 10. Februar 2005 (- 3 D 104/03.NE -, LKV 2005, 306) insbesondere wegen Mängeln bei der Ermittlung und Abwägung der Lärmbeeinträchtigungen im Vergleich zu Standortoptionen in größerer Entfernung von Berlin sowie im Hinblick auf den Gesichtspunkt der nachhaltigen Freiraumsicherung im engeren Verflechtungsraum für unwirksam.

11. Bereits im Februar 2000 beantragte die Flughafen Berlin Schönefeld GmbH die Planfeststellung zum Ausbau des Flughafens Schönefeld. Das Planfeststellungsverfahren ist bislang nicht bestandskräftig abgeschlossen. Klagen sind beim Bundesverwaltungsgericht anhängig.

II.

Die Beschwerdeführerinnen zu 2., 3. und 4. sowie eine Rechtsvorgängerin der Beschwerdeführerin zu 1. (im folgenden: Beschwerdeführerinnen) haben am 20. August 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Die Neufassung des § 19 Abs. 11 LEPro durch das Gesetz vom 10. Juli 2003 zu dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm und über die Änderung des Landesplanungsvertrags verletze sie in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 97 Abs. 1 Satz 1 Verfassung des Landes Brandenburg (LV). Das angegriffene Gesetz schreibe bewußt die Standortentscheidung für den Bau des Flughafens Berlin-Brandenburg International als für die nachfolgenden Behördenentscheidungen verbindliches Ziel der Landesplanung fest, ohne daß eine hierfür erforderliche und planungsrechtlich gebotene Abwägung verschiedener Standortalternativen vorangegangen sei. Anderslautende Begründungen zum Staatsvertrag und im Gesetzgebungsverfahren, daß es sich nur um Grundsätze der Raumordnung handele, seien unrichtig. § 19 Abs. 11 LEPro treffe vielmehr bereits eine verbindliche, in den Verfahren zur Aufstellung eines Landesentwicklungsplans und im Planfeststellungsverfahren für den Großflughafen Schönefeld im Wege einer Abwägung nicht mehr zu überwindende Standortentscheidung. Diese Vorschrift stelle faktisch und bewußt gewollt ein Ziel der Raumordnung dar. Zwar sehe die Begründung formal korrekt aus. Es liege aber ein Formenmißbrauch vor, der den gesetzgeberischen Willen, den Standort Schönefeld nach wie vor als Ziel der Raumordnung festzuschreiben, verschleiern solle. Dies bestätigten auch der LEP FS, der als Ziel Z 1 den Standort Berlin-Schönefeld festschreibe und die Landtagsdebatten im Gesetzgebungsverfahren. In verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegen den LEP FS ziehe sich das Land Brandenburg darauf zurück, daß aufgrund gesetzgeberischer Vorgaben (§ 19 Abs. 11 LEPro) und weiterer planerischer Absichten“ ein bestimmter Standort vorgezogen werde. Das Land argumentiere immer wieder ausweichend, indem es Ermittlungen, insbesondere zur Lärmbetroffenheit der Umlandbewohner, in die Planungsebene abschichte“, die gerade nicht Gegenstand des jeweiligen gerichtlichen Verfahrens sei, und wolle so bestimmte Ermittlungen vermeiden. Eine weitere Abwägung werde präjudiziert und unmöglich gemacht, weil den Aussagen des § 19 Abs. 11 LEPro bekanntermaßen und allgemein erkennbar nur der Standort Schönefeld entsprechen könne. Die Vorschrift enthalte nur Scheinbedingungen. Die räumliche Entfernung und die Zugehörigkeit zum System der drei Berliner Flughäfen seien zu den alleinigen Kriterien für die Standortentscheidung gemacht worden. Der Gesetzgeber mache unmißverständlich klar, daß jede noch so günstige Gesamtbilanz und alle noch so großen Vorteile an einem anderen Standort als Schönefeld von der Landesentwicklungsplanung dem in § 19 Abs. 11 LEPro aufgestellten Grundsatz“ nicht entgegengehalten werden könnten. Weil § 19 Abs. 11 LEPro Ziele der Raumordnung enthalte, unterlägen diese den hohen Anforderungen einer umfassenden und abschließenden landesplanerischen Abwägung. Es fehle an jeglicher Erfüllung auch nur irgend einer dieser Anforderungen. Die Beschwerdeführerinnen seien in ihrer Planungshoheit betroffen, die zum Kernbereich ihrer eigenverantwortlich zu erfüllenden Aufgaben zähle. Sie hätten ihre Bauleitpläne gemäß § 1 Abs. 4 Baugesetzbuch (BauGB) den Zielen der Raumordnung anzupassen. Daraus, daß die gemeinsame Landesplanungsabteilung zur Änderung des § 19 Abs. 11 LEPro unter Bezugnahme auf § 7 Abs. 2 LPLV ein Beteiligungsverfahren durchgeführt habe, sei zu schließen, daß für die Beschwerdeführerinnen eine Anpassungspflicht habe begründet werden sollen. Die Beschwerdeführerinnen seien von den Siedlungs- bzw. Höhenbeschränkungszonen, wie sie zunächst im LEP SF und später im LEP FS bestimmt worden seien, betroffen. Auch sei den Beschwerdeführerinnen seit Mitte der 1990er Jahre unter Bezugnahme auf den LEP SF und den LEP eV wiederholt der Erlaß gemeindlicher Bauleitpläne untersagt worden.

Die Beschwerdeführerinnen beantragen festzustellen,

das Gesetz zu dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags vom 07. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg (Landesentwicklungsprogramm) und über die Änderung des Landesplanungsvertrages vom 10. Juli 2003 insoweit für nichtig zu erklären, als dadurch § 19 Abs. 11 LEPro neu gefaßt wird.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung und der Städte- und Gemeindebund Brandenburg haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Die Landesregierung macht geltend, die kommunale Verfassungsbeschwerde sei bereits unzulässig. Die Beschwerdeführerinnen seien nicht beschwerdebefugt, da sie durch die angefochtenen Regelungen nicht selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt seien. Der unantastbare Kernbereich dieses Rechts sei nicht betroffen. § 19 Abs. 11 LEPro enthalte lediglich Grundsätze der Raumordnung. Sie könnten im Zuge der gemeindlichen Abwägung bei der Aufstellung der Bauleitpläne überwunden und hinter konkurrierende Belange zurückgestellt werden. Sie seien keine verbindlichen Vorgaben und könnten deshalb nicht einmal Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens sein. Es sei einer Gemeinde verwehrt, ein (formelles) Gesetz bereits dann anzugreifen, wenn dieses noch der Konkretisierung durch eine untergesetzliche Norm bedarf, gegen die ihrerseits die Kommunalverfassungsbeschwerde eröffnet ist. Erst die Konkretisierung auf den nachfolgenden Planungsebenen - namentlich durch den LEP FS - sei wegen der Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB geeignet, unmittelbar in die gemeindliche Planungshoheit einzugreifen. Die Kommunalverfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet. Für Grundsätze der Raumordnung sei zwar eine Beteiligung der Gemeinden nicht gefordert. Das Beteiligungsverfahren sei dennoch im Hinblick auf § 8 Abs. 7 Satz 1 LPlV und das Aufstellungsverfahren durchgeführt worden, wonach die Pläne nur in dem Verfahren, das für ihre Aufstellung gilt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden können. Bei der erstmaligen Aufstellung des Landesentwicklungsprogramms sei es auch um Ziele der Raumordnung gegangen; eine Beschränkung der Gelegenheit zur Stellungnahme lediglich auf diese Ziele sei schon damals nicht vorgenommen worden. Der Umstand, daß ein Beteiligungsverfahren eventuell überflüssigerweise stattgefunden habe, ergebe nichts für die rechtliche Qualität einer Planaussage. Maßgeblich sei deren materieller Gehalt. § 19 Abs. 11 LEPro fehle der Letztentscheidungscharakter eines Zieles der Raumordnung wie auch die räumliche und sachliche Bestimmbarkeit. Die Attribute vornehmlich“ und möglichst“ in Verbindung mit den Soll“-Vorgaben in § 19 Abs. 11 LEPro zeigten, daß es sich nur um Gewichtungsaussagen für nachfolgende Abwägungsprozesse und nicht bereits um Abwägungsendprodukte handele. Die Prüfung alternativer, auch außerhalb des bestehenden internationalen Flughafensystems liegender Standorte sei nicht ausgeschlossen. Selbst wenn Zweifel hinsichtlich der räumlichen oder sachlichen Bestimmbarkeit bestünden, gingen diese zulasten einer Zielqualität. In der parlamentarischen Behandlung sei zum Ausdruck gebracht worden, daß § 19 Abs. 11 LEPro zur Standortfrage keine abschließende Abwägung und Entscheidung treffe und treffen solle. Dies sei eine Klarstellung zur von Anfang an bestehenden Absicht der Planungsträger, im Landesentwicklungsprogramm noch keine bindende Standortentscheidung zu treffen. § 19 Abs. 11 LEPro erfülle nicht das Gebot des Art. 7 Abs. 1 Satz 3 LPlV, wonach Ziele der Raumordnung als solche zu kennzeichnen seien. § 19 Abs. 11 LEPro stelle auch keinen raumordnerischen Grundsatz mit einer Gewichtungsvorgabe auf, dem bei nachfolgenden Abwägungs- und Ermessensentscheidungen besonderes Gewicht beizumessen wäre. Selbst wenn man für die Planaussagen ein überörtliches Interesse von höherem Gewicht verlange, bestehe dies in dem wachsenden Luftverkehrsbedarf in Berlin und Brandenburg. Schließlich ließen die Beschwerdeführerinnen erkennen, daß sie die Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit erst in dem LEP FS sehen.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist unzulässig.

Gemäß Art. 100 LV, § 51 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) können Gemeinden kommunale Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, daß ein Gesetz des Landes ihr Recht auf Selbstverwaltung nach der Verfassung verletzt.

I.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zwar statthaft. Das Gesetz zu dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags vom 7. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg stellt ein Gesetz des Landes Brandenburg im Sinne von Art. 100 LV, §§ 12 Nr. 5, 51 VerfGGBbg dar, gegen das mit der Behauptung, es verletze das Recht auf kommunale Selbstverwaltung, kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben werden kann. Durch das Zustimmungsgesetz wird der Inhalt des Änderungsstaatsvertrages in das brandenburgische Recht inkorporiert. Diese gesetzliche Transformation ist - anders als der Staatsvertrag als solcher - ein Akt der Staatsgewalt ausschließlich des Landes Brandenburg und unterliegt damit der Überprüfung durch das Landesverfassungsgericht (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 21. Oktober 1999 - VfGBbg 4/99 -, NVwZ 2000, 1167; Urteil vom 21. März 1996 - VfGBbg 18/95 -, LVerfGE 4, 114, 127 f.).

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist aber unzulässig, weil es an der Beschwerdebefugnis fehlt. Die Beschwerdebefugnis hat zur Voraussetzung, daß die beschwerdeführenden Gemeinden von den Rechtswirkungen der angefochtenen Regelung selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen sein müssen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 13, 116, 129 = LKV 2002, 573).

Eine eigene und unmittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführerinnen durch das insoweit angegriffene Gesetz, wie es § 19 Abs. 11 LEPro neu faßt, ist nicht zu erkennen.

Die Beschwerdeführerinnen sehen sich dadurch in der beschriebenen Weise von der Norm betroffen, als diese eine endgültige Festlegung des Gesetzgebers auf Schönefeld als Standort für einen künftigen Großflughafen der Länder Berlin und Brandenburg beinhalte. Damit liege ein Ziel der Raumordnung vor, das die Beschwerdeführerinnen beachten müßten und das in weiteren Abwägungsprozessen nicht mehr überwunden werden könne. Deswegen liege ein Eingriff in das verfassungsmäßige Recht auf kommunale Selbstverwaltung, insbesondere in die Planungshoheit der Gemeinden, vor. Dagegen, daß die Beschwerdeführerinnen und andere Planungsträger gegebenenfalls Grundsätze der Raumordnung wie andere Belange als - überwindbare - Gesichtspunkte in Abwägungsprozessen lediglich berücksichtigen müßten, wenden sich die Beschwerdeführerinnen nicht.

1. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht i. S. von Art. 97 LV umfaßt die eigenverantwortliche Wahrnehmung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Hierzu gehört das Recht der Gemeinden, die städtebauliche Entwicklung ihres Gebietes sowie seine bauliche und sonstige Nutzung zu ordnen. Teil dieser Planungshoheit ist die örtliche Bauleitplanung. Sie zählt zu den Aufgaben des örtlichen Wirkungskreises, die von der Selbstverwaltungsgarantie umfaßt sind (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 21. März 2002 - VfGBbg 19/01 - [Teupitz], LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 13, 58, 70 und Urteil vom 15. Juni 2000 - VfGBbg 32/99 - [Grießen], LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 99, 118 = DVBl 2000, 1440 unter Hinweis auf BVerfGE 76, 107, 117). Dabei gilt grundsätzlich, daß die Selbstverwaltungsgarantie die einzelne Gemeinde nicht im Sinne eines Grundrechts oder grundrechtsgleichen Rechts schützt, sondern der Wirkungskreis der Gemeinden in ihrem Kernbereich institutionell und nicht ohne weiteres individuell gewährleistet wird (vgl. BVerfGE 76, 107, 119).

Die Beschwerdeführerinnen bindende gebietsbezogene Nutzungsvorgaben bzw. -beschränkungen würden nicht unerheblich in ihre Planungshoheit eingreifen. Völlig unantastbar ist die Planungshoheit - und speziell die Kompetenz, Bauleitpläne aufzustellen und diese zu realisieren - jedoch nicht. Dem stehen bereits Regelungen des Bundesrechts entgegen. Insbesondere kann nach § 203 Abs. 2 BauGB der Landesgesetzgeber unter bestimmten Voraussetzungen den Gemeinden die Befugnis zur Bauleitplanung entziehen (vgl. hierzu Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 21. März 2002, a.a.O.), und gemäß § 4 Abs. 1 ROG sind Ziele der Raumordnung von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten. Diese bundesrechtlichen Bestimmungen gingen einem weitergehenden landesverfassungsrechtlichen Schutz der kommunalen Selbstverwaltung vor. Ein weiteres Eingehen auf dieses Problem und auf die Frage, ob und gegebenenfalls inwieweit die Planungshoheit in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung fällt (vgl. BVerfGE 103, 332: allenfalls für deren Wesensgehalt in Betracht ziehend; offengelassen: Verfassungsgericht für das Land Brandenburg, Urteil vom 21. März 2002, a.a.O.) ist hier jedoch entbehrlich.

Ebenso kann dahinstehen, inwieweit für nicht allgemein die kommunale Planungshoheit als Institution betreffende, sondern lediglich auf einzelne Gemeinden beschränkte konkrete Einschränkungen ihrer Planungshoheit gegebenenfalls genügt und gewährleistet ist, daß die Einschränkungen durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht erfordert werden (vgl. BVerfGE 76, 107, 119 ff.; BVerfGE 56, 298, 314).

2. Denn bereits die Grundannahme der Beschwerdeführerinnen, in der sie ihre Beschwer begründet sehen, trifft nicht zu. Eine bindende Standortfestlegung für einen Großflughafen auf dem Gebiet der den Beschwerdeführerinnen nahegelegenen Gemeinde Schönefeld und insoweit ein beachtenspflichtiges Ziel der Raumordnung enthält § 19 Abs. 11 LEPro in seiner Neufassung nicht. Vielmehr ist die Standortentscheidung einer nachgeordneten Stufe der Planung überlassen geblieben. Die zuständigen Planungsträger sollten eine Auswahlentscheidung unter Berücksichtigung der raumordnerischen Grundsätze des § 19 Abs. 11 LEPro oder - falls der Auffassung der Beschwerdeführerinnen insoweit gefolgt würde - unter Beachtung eines Ziels, daß nur drei Varianten (Berlin-Tegel, Berlin-Tempelhof und Berlin-Schönefeld) in Betracht zu ziehen seien, erst noch zu treffen haben. Ob daraus ein alleiniger Standort für einen Großflughafen resultieren wird - gegebenenfalls welcher - oder eine Kombination zweier oder aller (zumindest) drei denkbarer Standorte, ist offen. Ebenso der Umfang des Neu- oder Ausbaus und damit der eventuellen Auswirkungen auf das jeweilige Gebiet und die Planungshoheit der Beschwerdeführerinnen.

a) Der Wortlaut des neugefaßten § 19 Abs. 11 LEPro benennt einen konkreten endgültigen Standort - oder mehrere - nicht. Die Neuregelung ist vielmehr hinreichend offen, um jedenfalls mehr als lediglich eine denkbare Standortlösung in die nachfolgenden Abwägungen einstellen zu können und zu müssen. Auch der Formulierung, daß vornehmlich“ auf das gegenwärtig bestehende internationale Flughafensystem abgestellt werden soll, ist eine verbindliche Standortfestlegung nicht zu entnehmen. Sie ist vielmehr dahingehend zu verstehen, daß zunächst die drei Flughäfen Berlin-Tegel, Berlin-Tempelhof und Berlin-Schönefeld in dem nachfolgenden Abwägungsprozeß eingehend betrachtet werden sollen. Auch die Landesregierung hat die Neuregelung in diesem Sinne verstanden wie der von ihr als Verordnungsgeberin auf der Grundlage des § 19 Abs. 11 LEPro erarbeitete LEP FS zeigt. Wenngleich dieser Plan vom Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg als gemeinsamem Gericht der Länder Berlin und Brandenburg mit (nicht rechtskräftigem) Urteil vom 10. Februar 2005 u.a. wegen Mängeln im Abwägungsvorgang beanstandet und für unwirksam erklärt wurde, hatte er auch aus Sicht der gegenüber dem Gesetzgeber und seiner rechtlich vorgelagerten Entscheidung mit näheren Einzelheiten der Planung befaßten Landesregierung bekräftigt, daß gerade auch die Alternativstandorte Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof selbst für einen künftigen Alleinstandort, jedenfalls aber für einen Weiterbetrieb nach Ausbau und in Kombination mit einem oder mehreren anderen Flughäfen nicht von vorn herein als ungeeignet anzusehen sind. Denn jedenfalls durch Umbau von Stadtgebiet, großflächigen Abriß bzw. Inanspruchnahme von Naturfreiräumen kann jeweils eine grundlegende Erweiterung der Flughafenkapazitäten erreicht werden (vgl. LEP FS, GVBl. II 2003, S. 594, 604 ff.). Ob ein solcher Aufwand im Ergebnis einer vollständigen Abwägung dennoch zu einer vorzugswürdigen Lösung führt, ob Berlin-Tegel oder Berlin-Tempelhof künftig allein oder im Verbund mit Berlin-Schönefeld den Luftverkehrsbedarf der Länder Berlin und Brandenburg decken können und ob gegebenenfalls ein oder mehrere dieser Flughäfen geschlossen werden, steht nicht von vorn herein fest, ist aber ohne nähere Abwägung jeweils auch nicht ausgeschlossen. Auch die in der angefochtenen Regelung enthaltene Absicht einer Verringerung der Lärmbetroffenheit (§ 19 Abs. 11 Satz 1 LEPro) läuft nicht zwingend auf einen Standort Schönefeld hinaus. Es erscheint nicht gänzlich unmöglich, dieses Ziel auch bei einer weiteren Nutzung oder einem Ausbau (auch) der Flughäfen Berlin-Tegel bzw. Berlin-Tempelhof zu realisieren, insbesondere können und müssen immissionsschutzrechtliche Aspekte wie Zunahme der Flugbewegungen, Flugroutenänderungen, restriktivere Nachtflugregelungen, Verwendung geräuschärmerer Flugzeuge, der technische Fortschritt und ausgeweiteter passiver Lärmschutz in Bezug auf einen etwaigen künftigen Alleinstandort wie auch auf Standortkombinationen erst geprüft sowie mit- und gegeneinander abgewogen werden. Schließlich kann eine enge räumliche Beziehung zum Aufkommensschwerpunkt Berlin mit kurzen Zugangswegen und guter Anbindung an das vorhandene Verkehrssystem (§ 19 Abs. 11 Satz 2 LEPro) sowohl durch die beiden Berliner Flughäfen als auch durch Schönefeld gewährleistet oder zumindest realisiert werden.

b) Die Entstehungsgeschichte des § 19 Abs. 11 LEPro bestätigt dieses Verständnis.

aa) Der Referentenentwurf des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung vom 25. Juni 2002 zur Änderung des § 19 Abs. 11 LEPro - in der Fassung wie er später vom Gesetzgeber unverändert beschlossen wurde - und seine Begründung lassen nicht erkennen, daß im Landesentwicklungsprogramm eine die Beschwerdeführerinnen bindende Standortfestlegung für einen künftigen Großflughafen der Bundesländer Brandenburg und Berlin getroffen werden sollte. Vielmehr setzt sich die Entwurfsbegründung damit auseinander, daß § 19 Abs. 11 LEPro in seiner vorherigen Fassung eine den Ausbau des Standorts Schönefeld favorisierende Aussage enthalten und das Oberverwaltungsgericht dies als ein Ziel der Raumordnung angesehen habe. Demgegenüber sollte mit der vorgeschlagenen Änderung ... Klarheit geschaffen werden, daß im Landesentwicklungsprogramm bezüglich der künftigen Flughafenplanung nur Grundsätze aufgestellt werden, die in der Abwägung zu berücksichtigen sind“. Demgemäß hieß es weiter: Die raumordnerisch bindende Standortfestlegung soll der Landesentwicklungsplanung vorbehalten bleiben. Ihr obliegt es, unter Beteiligung nach Artikel 7 Abs. 2 Landesplanungsvertrag die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander nach Maßgabe des Artikel 7 Abs. 4 des Landesplanungsvertrages abzuwägen.“

Gegen eine abschließend abgewogene Standortentscheidung sprechen auch die ergänzenden Begründungsausführungen: Sofern sich im weiteren Planungsprozeß ergibt, daß die Konzentration auf einen Standort innerhalb des bestehenden Flughafensystems zu einer günstigeren Gesamtbilanz führt als die Aufrechterhaltung und Fortentwicklung des vorhandenen Flughafensystems, ist diese Lösung vordringlich zu verfolgen.“ Insofern stellt es auch nur eine vorläufige Einschätzung dar, wenn der Referentenentwurf annimmt, daß eine Konzentration des künftigen Luftverkehrsanschlusses auf einen der bestehenden Standorte“ einzelnen benannten Anforderungen am besten gerecht werde.

Unmißverständlich ist auch die Zusammenfassung: “Die Aussagen des § 19 Abs. 11 LEPro sind als Grundsätze der Raumordnung ausgestaltet, die von öffentlichen Stellen im Sinne des § 3 Nr. 5 des Raumordnungsgesetzes (ROG) bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in der Abwägung oder bei Ermessensentscheidungen nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften zu berücksichtigen sind (§ 4 Abs. 2 ROG).“ In Konsequenz dessen seien diese Grundsätze in den Landesentwicklungsplänen zu konkretisieren“, nämlich in einem sachlichen und räumlichen Teil-Landesentwicklungsplan gemäß Artikel 8 Abs. 1 Satz 3 LPlV“, der, soweit er Ziele der Raumordnung enthalten werde, wegen der Öffnungsklausel in § 3 Abs. 2 BbgLPlG im Konfliktfall Vorrang gegenüber der bisherigen Orientierung auf einen neuen Verkehrsflughafen“ in der Region südlich von Berlin“ (§ 3 Abs. 1 Nr. 11 Satz 8 BbgLPlG) entfalten werde.

bb) Dementsprechend verwies auch die Begründung zum Entwurf des Gesetzes zu dem Ersten Staatsvertrag über die Änderung des Staatsvertrages über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg und über die Änderung des Landesplanungsvertrages darauf, daß der Änderungsvertrag vom 05. Mai 2003 nur grundsätzliche raumordnerische Aussagen zur Weiterentwicklung des nationalen und internationalen Luftverkehrsanschlusses für Berlin und Brandenburg“ zum Gegenstand habe, die in Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen sind“ (LT-Drucksache 3/5841 vom 08. Mai 2003). Damit verwendet auch der Gesetzentwurf offensichtlich bewußt die Terminologie des § 4 Abs. 2 ROG, wonach die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung ... von öffentlichen Stellen ... in der Abwägung oder bei der Ermessensausübung nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften zu berücksichtigen“ sind. Eine Absicht, demgegenüber die für Ziele der Raumordnung durch § 4 Abs. 1 ROG bestimmte strikte Beachtenspflicht zu statuieren, läßt der Entwurf nicht erkennen. Zugleich lehnt sich die Entwurfsbegründung deutlich an die Legaldefinition für Grundsätze der Raumordnung an, wonach es um allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums ... als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen“ geht (§ 3 Nr. 3 ROG) und noch nicht um - wie Ziele der Raumordnung - verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen und zeichnerischen Festlegungen“ (§ 3 Nr. 2 ROG).

cc) Auch den Protokollen zu den Plenardebatten des Landtages zum Gesetzentwurf läßt sich nicht entnehmen, daß die Abgeordneten bereits eine abschließend abgewogene Entscheidung für einen bestimmten Flughafenstandort treffen wollten und schließlich getroffen haben.

(1) Zu Beginn der Aussprache führte der Minister für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung vielmehr aus:

Die vorgeschlagene Änderung soll Klarheit schaffen, daß das LEPro zur künftigen Flughafenplanung keine Standortfestlegung mehr vorwegnimmt. Das LEPro soll sich künftig auf grundsätzliche raumordnerische Aussagen zur Weiterentwicklung des nationalen und internationalen Luftverkehrsanschlusses für Berlin und Brandenburg beschränken. Die so genannten Grundsätze der Raumordnung werden nach den Vorschriften des Raumordnungsgesetzes bei Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zur Flughafenplanung zu berücksichtigen sein. Die raumordnerisch bindende Standortfestlegung soll Gegenstand des Landesentwicklungsplans Flughafenstandortentwicklung - kurz: LEP FS - sein.“ Offene Formulierungen wie z.B. möglichst“ seien ganz bewußt zur Abgrenzung der Grundsätze im LEPro gegenüber den Zielsetzungen im ebenfalls in der Erarbeitung befindlichen LEP FS gewählt worden. Erst auf der Regelungsebene des LEP FS solle unter Einbeziehung und Abwägung aller Gegenargumente geprüft werden, ob und wo die Leitlinien aus § 19 Abs. 11 LEPro umgesetzt werden könnten (Plenarprotokoll 3/76 vom 22. Mai 2003, S. 5192).

(2) Auch der CDU-Abgeordnete D. betonte, daß die vorgeschlagene Änderung zum Landesentwicklungsprogramm keine Standortfestlegung mehr vorwegnehme und daß die eigentliche und sicherlich noch stark zu diskutierende raumordnerisch bindende konkrete Standortfestlegung des Flughafens“ erst Gegenstand des Landesentwicklungsplans, der heute nicht zur Beratung ansteht“, sein werde (Plenarprotokoll 3/76, S. 5195).

(3) Die PDS-Abgeordnete T. verwies u.a. darauf, daß es Spekulationen gebe, der Konsensbeschluß der Landesregierungen werde verlassen und daß bereits der frühere Regierende Bürgermeister von Berlin gefordert habe, die Entscheidung über einen innerstädtischen Flughafen Tegel offen zu lassen (Plenarprotokoll 3/76, S. 5193).

(4) Die demgegenüber von den Beschwerdeführerinnen hervorgehobenen Äußerungen des SPD-Abgeordneten De., daß wir in der Region nach wie vor gemeinsam zum Standort Schönefeld stehen; denn aus meiner Sicht, aus unserer Sicht, gibt es dazu keine Alternative“, und daß alle Beteiligten aufgefordert werde sollten, zum Konsensbeschluß zu stehen“, stellte der Abgeordnete in den Kontext mit einem Ausblick auf den Entwurf des neuen LEP FS und empfahl selbst insoweit erst noch die Einbeziehung der Öffentlichkeit bzw. Anhörung der Betroffenen (Plenarprotokoll 376, S. 5193 f.). Daß bereits die vorgeschlagene Änderung des Landesentwicklungsprogramms eine abschließend abgewogene Standortfestlegung auf Schönefeld enthalte, besagt dies gerade nicht.

(5) Auch in der - kurz gehaltenen - 2. Lesung vor der Abstimmung zum Gesetzentwurf am 25. Juni 2003 wurden keine anderen Auffassungen zum Ausdruck gegeben. Vielmehr betonte der Minister für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung nochmals, daß sich das Landesentwicklungsprogramm auf grundsätzliche raumordnerische Aussagen zur Weiterentwicklung des Luftverkehrsanschlusses für Brandenburg und Berlin beschränken solle und daß sich die Frage nach der Geeignetheit einzelner Standorte auf der Ebene des LEPro noch nicht stelle, weil die Abwägung, die dann zu einer raumordnerisch bindenden konkreten Standortfestlegung führen solle, Sache des LEP FS sei (Plenarprotokoll 3/77 vom 25. Juni 2003 , S. 5290 f.). Demgegenüber ist eine gegen den erklärten Willen des Gesetzgebers entstandene Zielqualität, eine gleichsam versehentliche Abwägung“, schwerlich vorstellbar (vgl. OVG für das Land Brandenburg, u.a. Urteil vom 12. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, S. 31 des UA).

dd) Die Äußerungen aus dem Gesetzgebungsverfahren verdeutlichen zugleich, daß der Gesetzgeber - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen - keinen Formenmißbrauch betrieben und nicht unter Verschleierung eigentlicher Absichten bereits mit § 19 Abs. 11 LEPro Schönefeld als Standort eines künftigen Großflughafens festgeschrieben hat.

c) Auch die Bestimmung in § 19 Abs. 11 Satz 4 LEPro, wonach die für den Flughafen sowie für seine Funktionsfähigkeit notwendigen Flächen gesichert werden sollen, läßt keine Verletzung der Beschwerdeführerinnen in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung und insbesondere in ihrer Planungshoheit erkennen. Indem diese Regelung eine Flächensicherung für den Flughafen und seine Funktionsfähigkeit anspricht, wird ihre dienende Funktion ersichtlich, die im Zuge der weiteren Abwägung und Standortkonkretisierung für den erst endgültig zu bestimmenden Standort zur Geltung gebracht werden soll. Angesichts dessen, daß die Abgeordneten in Kenntnis des fortgeschrittenen Planungsverfahrens der Landesregierung für den LEP FS davon ausgehen mochten, daß eine Standortfestlegung nicht mehr lange auf sich warten lasse, war überdies nichts für ein Bedürfnis gegeben, noch jetzt alle - mindestens - drei in Betracht zu ziehenden Standorte und ihr - zumal ohne Beantwortung der Vorfrage, ob es nur einen ausgedehnten Alleinstandort oder mehrere kleinere Standorte geben werde, nicht näher abgegrenztes - Umland mit einem Flächensicherungsgebot zu belegen.

d) Der Umstand, daß die gemeinsame Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg im Jahr 2002 zur beabsichtigten Änderung des § 19 Abs. 11 LEPro ein Beteiligungsverfahren nach Art. 7 Abs. 2 LPlV unter Einbeziehung u.a. der Beschwerdeführerinnen durchführte, bewirkt keine andere rechtliche Qualität der Neuregelung. Wenngleich Art. 7 Abs. 2 LPlV bei der Erarbeitung des Landesentwicklungsprogramms eine frühzeitige Beteiligung nur derjenigen Gemeinden zur Pflicht macht, für die eine Anpassungspflicht begründet wird, stellt dies lediglich ein - hier insbesondere durch den weiteren Verlauf und die abschließende Entscheidung im Gesetzgebungsverfahren widerlegtes - Indiz dar. Allein die Durchführung einer nicht gebotenen Gemeindenbeteiligung vermag nicht die Zielqualität einer raumordnerischen Festsetzung zu begründen.

e) Des weiteren spricht gegen die Ansicht der Beschwerdeführerinnen, daß nach Art. 7 Abs. 1 Satz 3 LPlV i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 15. März 2001 (GVBl I, 42) Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsprogramm - üblicherweise durch Voranstellen eines Z“ - als solche zu kennzeichnen sind, eine solche Kennzeichnung der Neufassung des § 19 Abs. 11 LEPro aber nicht beigegeben wurde.

3. Daß in dem - vom Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg als gemeinsamem Gericht der Länder Berlin und Brandenburg mit (nicht rechtskräftigem) Urteil vom 10. Februar 2005 zwischenzeitlich für unwirksam erklärten - LEP FS vom 28. Oktober 2003 eine Standortfestlegung auf Schönefeld (III Festlegungen Z 1) enthalten war, kann auf sich beruhen. Gegenstand des vorliegenden Verfahren ist allein die rechtlich vorgelagerte Entscheidung des Gesetzgebers zum Landesentwicklungsprogramm und nicht eine spätere Konkretisierung. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen kam - unabhängig davon, daß dem Landtag im Zeitpunkt seiner Beschlußfassung bereits ein Entwurf des späteren LEP FS ebenso bekannt war wie eine seit einigen Jahren politisch mit Nachdruck verfolgte Standortpräferenz für Schönefeld - nach der Neufassung des § 19 Abs. 11 LEPro nicht von vorn herein allein die Festschreibung einer Vorentscheidung“ für einen Standort Schönefeld“ in Betracht. Demgegenüber ist bezeichnend, für das vorliegende Verfahren aber unerheblich, daß die Beschwerdeführerinnen eine konkrete Betroffenheit in ihrer Planungshoheit letztlich erst daran festmachen, daß bestimmte Zielbestimmungen des LEP eV (Z 6.5.1), des LEP SF sowie zuletzt des LEP FS und damit festgesetzte Planungszonen, insbesondere zur Beschränkung der Nutzungsarten und Bauhöhen, anderweitigen Planvorstellungen der einzelnen Gemeinden entgegenstanden und zur Verhinderung der Genehmigung und Realisierung von Bebauungsplänen geführt haben.

Auch besteht keine Notwendigkeit, unabhängig von der nachfolgenden konkretisierenden Planungsstufe bzw. bereits im Vorgriff auf eine solche die Beschwerdebefugnis für die kommunale Verfassungsbeschwerde gegen § 19 Abs. 11 LEPro trotz fehlender unmittelbarer und eigener Betroffenheit als gegeben anzusehen. Sollten die Beschwerdeführerinnen in der von ihnen befürchteten Weise in belastende Regelungen auf der Grundlage des § 19 Abs. 11 LEPro entwickelter konkreter - sachlich und räumlich hinreichend bestimmter oder bestimmbarer - Planungen einbezogen werden, steht ihnen der Rechtsweg offen, der in angemessener Weise auch die Nachprüfung der Verfassungsmäßigkeit des der weiteren Planung zugrundeliegenden Gesetzes ermöglicht (vgl. Verfassungsgericht für das Land Brandenburg, Urteil vom 15. Juni 2000, a.a.O., S. 99, 116, 129 f.; BVerfG, Beschluß vom 23. Juni 1987, BVerfGE 76, 107, 112 f. m.w.N.).

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1 2. Alt. VerfGGBbg.
 

Weisberg-Schwarz Prof. Dawin
   
Havemann Dr. Jegutidse
   
Dr. Knippel Prof. Dr. Schröder