Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 133/03 Beschluss vom: 09.02.2006 S-Nr.: 1796
   
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 97; LV, Art. 98 Abs. 1
   
Schlagworte: - kommunale Selbstverwaltung
- Gemeindegebietsreform
- Verhältnismäßigkeit
   
kein Leitsatz
   
Fundstellen:
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 09.02.2006 - VfGBbg 133/03 -, verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  133/03


IM NAMEN DES VOLKES

 
B E S C H L U S S
In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

Gemeinde Krielow,
vertreten durch das Amt Groß Kreutz,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Bochower Straße 5,
14550 Groß Kreutz,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin M.,

wegen: kommunale Neugliederung;
hier: Eingliederung der Gemeinde Krielow (Amt Groß Kreutz) in die neugebildete amtsfreie Gemeinde Groß Kreutz/Emster

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Prof. Dr. Dombert, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will

am 09. Februar 2006

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird teils verworfen, im übrigen zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Groß Kreutz angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die neue amtsfreie Gemeinde Groß Kreutz/Emster (seit Juli 2004: Groß Kreutz (Havel)).

I.

1. Die Beschwerdeführerin liegt knapp 20 km westlich der Berliner Stadt- und Landesgrenze im Landkreis Potsdam-Mittelmark. Das nach dem sog. Amtsmodell 1 gebildete bisherige Amt Groß Kreutz mit den Gemeinden Bochow, Deetz, Derwitz, Groß Kreutz, Schmergow und der Beschwerdeführerin lag im engeren Verflechtungsraum zu Berlin (s. Art. 1 Anlage 1 § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m. Anhang B 1 des Staatsvertrages vom 7. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg [Landesentwicklungsprogramm, nachfolgend LEPro] und über die Änderung des Landesplanungsvertrages [GVBl. 1998 I S. 14]). Die Beschwerdeführerin war von allen anderen amtsangehörigen Gemeinden unmittelbar umgeben und hatte im Osten eine gemeinsame Gemarkungsgrenze mit der Stadt Werder (Havel) (Ortsteile Kemnitz und Phöben), deren Stadtzentrum etwa zehn Kilometer vom Zentrum der Beschwerdeführerin entfernt lag. Die Bebauung der Beschwerdeführerin reichte bis unmittelbar an die Gemarkungsgrenzen zu Groß Kreutz im Westen und Derwitz im Südosten. Das Ortszentrum der Beschwerdeführerin war mit der einen Kilometer entfernten Haltstelle Groß Kreutz der nach Berlin führenden Regionalexpreßlinie RE 1 und nach einem weiteren Kilometer mit dem bisherigen Amtssitz in Groß Kreutz über eine gut ausgebaute Landesstraße verbunden. In Groß Kreuz ebenso wie in der von der Beschwerdeführerin ca. drei Kilometer entfernten Gemeinde Derwitz bestand Anschluß zur Bundesstraße 1 nach Berlin sowie weiter zur Bundesautobahn 10 („Berliner Ring“, Anschlußstelle Groß Kreutz). Die Flächengröße des Amtes Groß Kreutz lag mit 75,4 Quadratkilometer deutlich unter dem Landesdurchschnitt vor der kommunalen Neugliederung (161 km²). Die Bevölkerungsdichte betrug mit ca. 65 Einwohnern je Quadratkilometern zum 31. Dezember 2001 mehr als der Durchschnitt des äußeren Entwicklungsraums (knapp 50 Einwohner je Quadratkilometer) und weniger als der Landesdurchschnitt (87 Einwohner je Quadratkilometer). Zu diesem Zeitpunkt lebten von den etwa 4.880 Einwohnern des Amtsgebietes ca. 1.700 in Groß Kreutz, ca. 930 in Deetz, ca. 850 in Schmergow, knapp 600 in Bochow, 460 in Derwitz und ca. 340 im Gebiet der Beschwerdeführerin. Die Einwohnerzahl der Gemeinde Groß Kreutz schwankte geringfügig, alle anderen Gemeinden des Amtes verzeichneten von 1992 bis 2001 einen geringen aber kontinuierlichen Einwohnerzuwachs.

Das westliche Nachbaramt Emster-Havel gehörte dem äußeren Entwicklungsraum des Landes Brandenburg an. Es bestand zum 31. Dezember 2001 aus sieben Gemeinden. Im April 2002 gliederte sich die einwohnerstärkste Gemeinde Damsdorf mit ca. 1.700 Einwohnern in die benachbarte amtsfreie Gemeinde Kloster Lehnin ein. Danach lebten im Amtsgebiet ca. 5.240 Einwohner, davon in Schenkenberg ca. 1.540, in Götz ca. 1.260, in Jeserig ca. 1.190, in Gollwitz ca. 470, in Wust ca. 420 sowie in Trechwitz ca. 360 Einwohner. Die Flächengröße des Amtes Emster-Havel betrug 62,6 km² mit einer Bevölkerungsdichte von 84 Einwohnern je Quadratkilometer. Alle Gemeinden des Amtes verzeichneten gegenüber dem Jahr 1992 einen Einwohnerzuwachs, am stärksten die Gemeinde Schenkenberg um 150 %. Der Amtssitz befand sich in der Gemeinde Jeserig.

Eine bauliche Verflechtung bestand zwischen den Gemeinden Schenkenberg, Jeserig sowie über den südlichen Teil der Gemeinde Götz (mit Bahnhof und Ausbildungszentrum der Handwerkskammer Potsdam) auch mit der Gemeinde Groß Kreutz (Ortsteil Ausbau). Grundschulen sowie Schulen der Sekundarstufe 1 gab es in Groß Kreutz und in Jeserig. Die meisten Grundschüler aus dem Bereich des Amtes Emster-Havel gingen in Jeserig zur Schule, einige auch in Groß Kreutz. Die Schüler aus dem Bereich der Beschwerdeführerin fuhren zu den Schulen in Groß Kreutz bzw. zu weiterführenden Schulen in größeren Orten. Im Zeitpunkt der Entscheidung des Gesetzgebers besuchte kein Schüler der Beschwerdeführerin eine Schule in der Stadt Werder (Havel). Alle Gemeinden des Amtes Groß Kreutz verfügten über eine ausreichende bis gute Investitionskraft. Aus sehr hohen Investitionen in Groß Kreutz folgte eine hohe Verschuldung. Die Gemeinden des Amtes Emster-Havel hatten nur eine geringe Investitionskraft. In diesem Amt konnte allein die Gemeinde Schenkenberg durchgängig positive Finanzierungssalden ausweisen, im Amt Groß Kreutz vermochten dies alle Gemeinden außer Bochow. Die Gemeinde Götz ist sehr hoch verschuldet und mußte wiederholt mehrere Millionen Euro Landeshilfen in Anspruch nehmen.

2. Bereits Ende April 2002 versandte das Ministerium des Innern Unterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin und der anderen Gemeinden der Ämter Groß Kreutz und Emster-Havel zu der für sie beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Unterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Potsdam-Mittelmark versandt. Für die Anhörung der Bürger stand ein Monat zur Verfügung.

3. Die Gemeinden Groß Kreutz, Bochow, Deetz und Schmergow des Amtes Groß Kreutz und die Gemeinde Götz des Amtes Emster-Havel beschlossen, eine amtsfreie Gemeinde Groß Kreutz zu bilden. Die Gemeinde Derwitz und die Beschwerdeführerin beabsichtigten, in die Stadt Werder (Havel) eingegliedert zu werden. Die Gemeinde Gollwitz erstrebte ihre Eingliederung in die Stadt Brandenburg an der Havel. Betreffende Verträge dieser Gemeinden wurden vor der gesetzlichen Neugliederung nicht mehr verwirklicht. Lediglich die Gemeinden Jeserig, Schenkenberg, Trechwitz und Wust mit insgesamt ca. 3.500 Einwohnern aus dem Amt Emster-Havel präferierten den Erhalt einer Amtsverwaltung.

4. Im September/Oktober des Jahres 2002 brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 13 des Entwurfs zum Vierten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Havelland, Potsdam-Mittelmark, Teltow-Fläming (4. GemGebRefGBbg) sah u.a. die Eingliederung der Beschwerdeführerin sowie weiterer Gemeinden der Ämter Groß Kreutz und Emster-Havel in die neugebildete Gemeinde Groß Kreutz/Emster vor. Demgegenüber erstrebte die Beschwerdeführerin weiterhin eine Eingliederung in die Stadt Werder (Havel). Daneben sah § 1 des Entwurfs zum Ersten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform (1. GemGebRefG) die Eingliederung der Gemeinden Gollwitz und Wust in die kreisfreie Stadt Brandenburg an der Havel vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. In der Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Innenausschuß am 20. November 2002 machte deren ehrenamtlicher Bürgermeister geltend, zur Zeit der Wende habe eine stärkere Bindung zu Groß Kreutz bestanden und die Bindung durch die Schule und die Kindertagesstätte sei weiterhin gegeben, aber auch eine Tendenz in Richtung auf Werder (Havel). Auf Anregung des Innenausschusses wurde der Gesetzentwurf insoweit geändert, daß die Gemeinde Derwitz nicht mehr in die neue Gemeinde Groß Kreutz/Emster eingemeindet werden sollte. Daraufhin genehmigte das Innenministerium den Vertrag zur Eingliederung dieser Gemeinde in die Stadt Werder (Havel). Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 13 des 4. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 73), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. § 37 des Gesetzes), lautet:

§ 13
Verwaltungseinheiten Ämter Emster-Havel und Groß Kreutz sowie Gemeinde Kloster Lehnin

(1) Aus den Gemeinden Bochow, Deetz, Groß Kreutz, Krielow und Schmergow des Amtes Groß Kreutz und den Gemeinden Götz, Jeserig und Schenkenberg des Amtes Emster-Havel wird die neue Gemeinde Groß Kreutz/Emster gebildet.

(2) Die Gemeinde Trechwitz des Amtes Emster-Havel wird in die Gemeinde Kloster Lehnin eingegliedert.

(3) Die Ämter Groß Kreutz und Emster-Havel werden aufgelöst. Die Gemeinde Groß Kreutz/Emster ist amtsfrei.
 

Nachdem das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg auf eine kommunale Verfassungsbeschwerde der Gemeinde Trechwitz (VfGBbg 212/03) mit Beschluß vom 24. Juni 2004 § 13 Abs. 2 des 4. GemGebRefG infolge eines Anhörungsmangels im Gesetzgebungsverfahren für mit der Landesverfassung unvereinbar erklärt und dem Gesetzgeber die zum 01. Januar 2006 befristete Möglichkeit eingeräumt hatte, unter Vermeidung der Nichtigkeit eine Neugliederung vorzunehmen, bestimmte der Gesetzgeber mit § 1 Nr. 1 Buchst. e) des Gesetzes zur Bestätigung der landesweiten Gemeindgebietsreform nach weiterer Bevölkerungsanhörung vom 29. Juni 2004 (GVBl. I S. 295), daß die ehemalige Gemeinde Trechwitz gemäß § 13 Abs. 2 des 4. GemGebRefG in die Gemeinde Kloster Lehnin eingegliedert bleibt.

Die neugebildete Gemeinde änderte im Juli 2004 ihren Namen in Groß Kreutz (Havel).

 

II.

Die Beschwerdeführerin hat am 26. Mai 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, ihre Eingliederung in die Gemeinde Groß Kreutz/Emster sei schon deshalb verfassungswidrig, weil weder die Bevölkerung des unmittelbar betroffenen Gebietes noch sie selbst (als Gemeinde) ordnungsgemäß angehört worden seien. Die Anhörungsfehler seien „absolute Nichtigkeitsgründe“. Auf Fragen der Kausalität komme es nicht an. Daß sich von 302 Gemeinden, die der Gesetzgeber aufzulösen versucht habe, 250 mit kommunalen Verfassungsbeschwerden dagegen zu Wehr setzten, sei bereits „ernstes Indiz für die verfassungswidrige Gewalt der gesetzlichen Regelung“. Es fehle an dem Nachweis, daß die Beschwerdeführerin ungeeignet sei, den Anforderungen moderner Selbstverwaltung zu entsprechen. Der Abwägungsvorgang sei fehlerhaft, was u.a. auf Ermittlungsdefiziten beruhe.

Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen:

§ 13 des Vierten Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg verletzt die Beschwerdeführerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten und ist deshalb nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die neugebildete Gemeinde Groß Kreutz (Havel) hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.

I.

 Sie ist in begrenztem Umfang zulässig.

1.  Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist insofern unzulässig, als sie sich auch gegen die (hier in § 13 Abs. 3 des 4. GemGebRefGBbg bestimmte) Auflösung der bisherigen Ämter sowie zugleich gegen die Eingliederung der anderen amtsangehörigen Gemeinden in die neugebildete amtsfreie Gemeinde Groß Kreutz/Emster (§ 13 Abs. 1 des 4. GemGebRefG) und gegen die Eingliederung der Gemeinde Trechwitz in die Gemeinde Kloster Lehnin (§ 13 Abs. 2 des 4. GemGebRefG) richtet. Insoweit ist die Beschwerdeführerin - auch unabhängig davon, daß § 13 Abs. 2 des 4. GemGebRefG nur in Verbindung mit einem Angriff gegen § 1 Nr. 1 Buchst. e) des Bestätigungsgesetzes vom 29. Juni 2004 Beschwerdegegenstand hätte werden oder verbleiben können - jedenfalls nicht beschwerdebefugt. Eine amtsangehörige Gemeinde kann nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts lediglich beanspruchen, daß ihr überhaupt eine geeignete (Amts-)Verwaltung, nicht aber, daß sie ihr in der bisherigen Form und in dem bisherigen Zuschnitt zur Verfügung steht (Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfGBbg 57/01 -, LKV 2002, 515 sowie Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, [Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 13, S. 116 = LKV 2002, 573, 574). Gesichtspunkte für eine Beschwer sind insoweit weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.

2.   Im übrigen ist die kommunale Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.

1. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden. Im Hinblick auf die insoweit von der Verfahrensbevollmächtigten der Beschwerdeführerin in einer Vielzahl von Verfahren im wesentlichen gleichlautend vorgebrachten Einwände wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes (vgl. u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, LVerfGE 14, 203, und zuletzt ausführlich Beschluß vom 16. September 2004 - VfGBbg 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) Bezug genommen.

Insbesondere ist die durchgeführte Anhörung der Beschwerdeführerin hier auch nicht deshalb obsolet geworden, weil danach der Gesetzentwurf geändert worden ist. Eine erneute Anhörung ist nur geboten, wenn es zu einer wesentlichen Änderung kommt (vgl. BVerfGE 50, 195, 203; SächsVerfGH LVerfGE 11, 356, 386; NdsStGH NJW 1979, 2301; StGH BW DÖV 1976, 245; VerfGH NW OVGE 26, 306). Das war hier auch insoweit nicht der Fall, als mit der schließlich vom Innenministerium genehmigten vertraglichen Eingliederung der Gemeinde Derwitz in die Stadt Werder (Havel) die noch im Anhörungsentwurf enthaltene Textpassage über die Einbeziehung auch dieser Gemeinde in die neugebildete Gemeinde Groß Kreutz/Emster entfiel. Bereits grundsätzlich ist eine Gemeinde in Bezug auf die Eingliederung anderer Gemeinden nicht in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung betroffen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Beschluß vom 16. Mai 2002, a.a.O.; Urteil vom 29. August 2002, a.a.O.). Für einen Ausnahmefall, in dem eine Gemeinde ihre Selbständigkeit zugunsten einer Lösung aufgeben soll, deren Qualität in gewichtigem Maße von der Zuordnung einer anderen Gemeinde abhängt (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - [Groß Machnow]), ist angesichts der nur 460 Einwohner zählenden und am Rande des Gebiets der bisherigen Ämter gelegenen Gemeinde Derwitz nichts ersichtlich. Auch die Beschwerdeführerin hat der Änderung des Neugliederungsvorhabens in ihrem Vortrag keine Bedeutung beigemessen.


2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Gemeinde Groß Kreutz/Emster bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls  eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u.a. Beschluß vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 138/03 - [Königsberg]; BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in verfassungsrechtlich vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N. und vom 29. August 2002, a.a.O.; ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 101/03 -, a.a.O.).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Die allgemeinen vom Gesetzgeber hier herangezogenen Kriterien für die kommunale Neugliederung halten sich im Rahmen des öffentlichen Wohls (Art. 98 Abs. 1 LV). Der Gesetzgeber beruft sich für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Gemeinde Groß Kreutz/Emster wesentlich auf das Bedürfnis einer Strukturänderung der brandenburgischen Gemeinden in der Nähe zu Berlin (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 240 sowie Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 13 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), und zwar auf das Leitbild des Zusammenschlusses bislang amtsangehöriger zu amtsfreien Gemeinden im engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (2. a) aa) des Leitbildes).

(1)  Die Einteilung des Landes in verschiedene Neugliederungsräume mit der Differenzierung zwischen engerem Verflechtungs- und äußerem Entwicklungsraum einschließlich der Grundsatzentscheidung für amtsfreie Gemeinden in einem Bereich um Berlin ist verfassungsrechtlich zulässig. Der Gesetzgeber hat die Problematik des engeren Verflechtungsraumes ausführlich untersucht und beschrieben (s. Gesetzesbegründung zum 4. GemGebRefGBbg, LT-Drucksache 3/4883, S. 23 ff., 75 f.). Wenn er annimmt, die beiden Teilräume des Landes unterschieden sich in einigen Kennziffern deutlich - etwa Bevölkerungsdichte, Siedlungsdichte, Besiedlungsgrad, durchschnittliche Gemeindegröße, Bevölkerungsentwicklung, Wanderungssaldo, Anteil der Auspendler nach Berlin, Anteil der Einpendler in die Brandenburger Gebiete aus Berlin, Arbeitslosenquote etc. (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 23 ff.) - und er für diese Teilräume grundsätzlich jeweils eine andere Struktur präferiert, so liegt darin nicht die Entscheidung für offenkundig ungeeignete oder unnötige Maßnahmen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, vgl. u.a. Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - [Groß Machnow]).

(2)  Es kann auch nicht festgestellt werden, daß der Gesetzgeber grundsätzlich fehlerhaft die Abgrenzung zwischen den beiden Neugliederungsräumen vorgenommen hätte. Er hat im Gesetzgebungsverfahren, ausgehend von der bisherigen landesplanerischen Einordnung nach Anhang B 1 zum Landesentwicklungsprogramm und Anlage 1 zum Landesplanungsvertrag, geprüft, ob die Einordnung einer Gemeinde bzw. eines Amtes in den engeren Verflechtungsraum angesichts der tatsächlichen Entwicklung der letzten Jahre noch trägt. Diese Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (eingehend hierzu: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 26. August 2004, a.a.O.).

bb) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den danach maßgeblichen tatsächlichen Verhältnissen befaßt.

Sie sind sowohl mit Blick auf die allgemeinen Strukturprobleme, die sich aus der Nähe zu Berlin ergeben, als auch die Verflechtung der Beschwerdeführerin mit den weiteren die neue Gemeinde Groß Kreutz/Emster bildenden bislang amtsangehörigen Gemeinden in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung der Gemeinden im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/4883, S. 235 ff.).

So ist nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber die Zugehörigkeit des Amtsgebiets Groß Kreutz zum engeren Verflechtungsraum annahm. Er hat gesehen, daß einzelne der im engeren Verflechtungsraum häufig gegebenen Merkmale nicht erfüllt waren. Zwar wies das Amtsgebiet eine unter dem Landesdurchschnitt liegende Siedlungsdichte auf. Diese lag aber noch deutlich über dem Bevölkerungsdurchschnitt des äußeren Entwicklungsraums im Land Brandenburg. Zudem verzeichneten das Amt und - mit einer Ausnahme - alle amtsangehörigen Gemeinden eine kontinuierliche Bevölkerungszunahme. Als typisch für eine Belegenheit im engeren Verflechtungsraum durfte der Gesetzgeber die guten Verbindungen des Öffentlichen Personennahverkehrs berücksichtigen. Über regelmäßige Busverbindungen zum Bahnhof Groß Kreutz der Regionalexpreßlinie 1 - sowie zum Bahnhof Götz - bestand halbstündlich Anschluß nach Potsdam und Berlin. Auch über die mitten durch das Amtsgebiet (u.a. Gemeinden Groß Kreutz und Bochow) sowie durch die Gemeinden Götz und Jeserig des bisherigen Nachbaramtes Emster-Havel verlaufende Bundesstraße 1 mit Anbindung an die nahe Bundesautobahn 10 waren Potsdam und Berlin gut erreichbar. Ebenso ist der über die Amtsgrenzen u.a. bis nach Potsdam und Berlin reichende starke Pendelverkehr der Arbeitnehmer aus allen Gemeinden des Amtes ein typisches Merkmal des engeren Verflechtungsraums um Berlin. Daß der Gesetzgeber das Gebiet des Amtes Groß Kreutz nicht als dem äußeren Entwicklungsraum zugehörig ansehen mußte, wird schließlich auch daran deutlich, daß abgesehen von einigen Landwirtschafts- und Gartenbaubetrieben insbesondere das Gewerbegebiet in Groß Kreutz in Beziehung mit den nahen Gewerbegebieten in Götz und Jeserig eine erhebliche wirtschaftliche Bedeutung besaßen.

Darüber hinaus hat der Gesetzgeber nachvollziehbar dargestellt, daß in erheblichem Umfang Verbindungen schon zwischen der bisherigen größten Gemeinde Groß Kreutz des gleichnamigen Amtes und den übrigen amtsangehörigen Gemeinden - mit Ausnahme der am Rande des Amtsgebiets nahe der Stadt Werder (Havel) gelegenen Gemeinde Derwitz - bestanden. Dies galt, wie auch der Bürgermeister der Beschwerdeführerin einräumte, besonders auf dem Gebiet des Schulwesens und der Kinderbetreuung, aber auch im Hinblick auf Dienstleistungs- und Versorgungsangebote sowie Arbeitsstätten. Um so deutlicher stellt sich die Einschätzung des Gesetzgebers als beanstandungsfrei dar, daß die im Zuge eines von den meisten Gemeinden des Amtes mittels Vertrages erstrebten leitbildgerechten Zusammenschlusses neugebildete Gemeinde Groß Kreutz/Emster mit ca. 4.080 Einwohnern - und mit ca. 5.330 Einwohnern nach der auch von der aus dem Nachbaramt kommenden Gemeinde Götz beantragten Aufnahme dieser Gemeinde - aufgrund ihrer Lage sowie als bedeutender Verkehrsknotenpunkt und gewerbliches Zentrum mit zahlreichen Arbeitsstätten in jedem Fall einen Kristallisationskern für die bislang amtsangehörigen Gemeinden bildet. Dabei hat der Gesetzgeber nicht übersehen, daß die Gemeinde Derwitz insoweit einen Ausnahmefall darstellte, als sie durch besondere historische, wirtschaftliche und entstehende touristische Beziehungen zur Nachbarstadt Werder (Havel) geprägt war, ihre Schüler der Sekundarstufe mehrheitlich Schulen in Werder (Havel) besuchten und sich eine zunehmende Annäherung der Bebauung der Gemeinde Derwitz und des Ortsteils Plötzin/Neuplötzin der Stadt Werder (Havel) beiderseits der Bundesautobahn 10 und der Bundesstraße 1 vollzog. Die Beschwerdeführerin hingegen wies vergleichbare Ausnahmeumstände nicht auf.

Auch die weiteren wesentlichen Strukturdaten wurden zutreffend ermittelt, etwa die Haushaltssituation der Beschwerdeführerin und der übrigen Gemeinden des Amtes sowie ihre Lage im Bezirk der Grundschule und der Schule der Sekundarstufe 1 in der bisherigen Gemeinde Groß Kreutz.

Diese Sachverhaltsermittlung begegnet keinen verfassungsrelevanten Bedenken. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt hat. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob er die für die Durchführung des gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten und es möglich ist, daß bei Zugrundelegung der behaupteten abweichenden Situation die Neugliederung anders ausgefallen wäre, besteht eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen hat die Beschwerdeführerin indes nicht mitgeteilt.

cc) Zur Bewältigung der vom Gesetzgeber benannten Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Gemeinde Groß Kreutz/Emster nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Strukturprobleme in diesem Bereich durch die Zusammenführung in einem einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.

dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Gemeinde Groß Kreutz/Emster ist nicht unverhältnismäßig.

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für ihren Fortbestand sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Dies ist hier - nach der vertretbaren Wertung des Gesetzgebers - der Fall. Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls können der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002, a.a.O.).

Vorliegend besitzen indes nach der vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Gemeinde Groß Kreutz/Emster sprechenden Gründe das größere Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und sich damit, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/4883, S. 229 ff., 243 ff.; s. auch S. 63 ff., 80 f.), den Niederschriften über die Beratungen im Landtag und seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 13 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), auseinandergesetzt. Auf der anderen Seite hat er als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise namentlich die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung durch die Zusammenführung in einer einheitlichen Kommune, ferner die bereits heute - neben denjenigen zum verkehrsmäßig gut erreichbaren Berlin - bestehenden nicht unerheblichen Verflechtungsbeziehungen (z.B. im Schulwesen, bei den Dienstleistungen, u.a. des Gesundheitswesens, sowie Gesichtspunkte der Raumordnung in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 240 ff. sowie Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 13 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). Dies ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

Auch die Einschätzung des Gesetzgebers ist nachvollziehbar, daß sich die hier in Frage stehenden Strukturprobleme im unmittelbaren Wirkbereich Berlins und Potsdams nicht ebenso gut durch interkommunale Zusammenarbeit bewältigen lassen. Interkommunale Zusammenarbeit, in welcher Form auch immer (in Gestalt von Zweck- oder Planungsverbänden, Arbeitsgemeinschaften oder Kapitalgesellschaften oder durch öffentlich-rechtliche Kooperationsverträge), kann typischerweise jeweils nur in Teilbereichen wirken. Sie wirft zudem ihrerseits Abstimmungs- und Kooperations- sowie Rechts- und Personalfragen auf. Im Vergleich zu einer gemeindlichen Neuordnung ist die interkommunale Zusammenarbeit schwächer und instabiler.

ee) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

(1) Eine mindestens gleich geeignete Alternative zu der Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neue Gemeinde Groß Kreutz/Emster ist weder von der Beschwerdeführerin vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Gesetzgeber durfte seiner Entscheidung die Verflechtungsbeziehungen der Beschwerdeführerin mit den anderen Gemeinden des bisherigen Amtes Groß Kreutz und insbesondere dessen Kleinzentrum Groß Kreutz zugrundelegen. Daß er sich letztlich dafür entschied, die Gemeinde Derwitz - anders als die Beschwerdeführerin - nicht in die neugebildete Gemeinde einzubeziehen, so daß sie wunschgemäß in die Stadt Werder (Havel) eingemeindet werden konnte, ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, insbesondere ligt kein Verstoß gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung vor. Der auch von der Beschwerdeführerin und der Stadt Werder (Havel) beabsichtigte Zusammenschluß stellte keine Alternative dar. Für den Sonderfall der in südöstlicher Randlage des Amtes gelegenen und durch die Bundesstraße 1 sehr gut mit der unmittelbaren Nachbarstadt Werder (Havel) verbundenen Gemeinde Derwitz hat der Gesetzgeber erhebliche Verflechtungsbeziehungen zu dieser Stadt festgestellt. Dazu zählten insbesondere die begonnene bauliche Verflechtung beiderseits der Autobahnanschlußstelle und der Besuch weiterführender Schulen ab der Sekundarstufe. Eine vergleichbare Situation war für andere Gemeinden des Amtes Groß Kreutz und insbesondere die Beschwerdeführerin weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

(2) Der Gesetzgeber war auch nicht durch die finanziellen Folgen an einer Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Gemeinde Groß Kreutz/Emster gehindert. Er hat die Problematik der Verlagerung der Finanz- und Planungshoheit gesehen und demgegenüber dem Vorteil der Bündelung der finanziellen Möglichkeiten infolge der Neugliederung im Verbund der Gesamtabwägung und mit Blick auf gestärkte Instrumente der Ortschaftsverfassung (§§ 54 - 54 e GO) sowie die Pflicht einer jeden Gemeinde und Stadt, für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl aller ihrer Einwohner, für eine harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung, zu sorgen (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 3 Abs. 2 GO), in vertretbarer Weise höheres Gewicht zuerkannt (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 84 f.). Für die Beurteilung am Maßstab des öffentlichen Wohls im Sinne des Art. 98 Abs. 1 LV ist nicht ausschließlich oder auch nur in erster Linie entscheidend, welche Lösung für die Einwohner der einzelnen Gemeinde die meisten Vorteile bietet. Entscheidend ist vielmehr, welche Lösung den Interessen des gesamten neu zu gliedernden Verwaltungsraumes und seiner Bevölkerung sowie darüber hinaus der Gesamtbevölkerung des Landes am besten entspricht. Von dieser Erwägung hat sich der Gesetzgeber bei der Ausübung seines Ermessens leiten lassen. Eine Beteiligung aller Gemeinden an den finanziellen Lasten des miteinander verflochtenen Gesamtraumes ist nicht unangemessen. Unabhängig davon ist die Finanzlage naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.

(3) Der Gesetzgeber ist sich bei seiner Abwägungsentscheidung auch des Spannungsverhältnisses von Bürgernähe und Verwaltungseffizienz bewußt gewesen. Deshalb ergibt sich eine Fehlerhaftigkeit weder des Abwägungsprozesses noch seines Ergebnisses daraus, daß der Gesetzgeber einerseits anstrebte, beiden Zwecken möglichst weitgehend zu dienen und andererseits in Kauf nahm, bei der Gemengelage unterschiedlicher Zielsetzungen und Maßstäbe nicht gewährleisten zu können, daß sämtliche Reformziele stets gleichermaßen verwirklicht werden (LT-Drucksache 3/4883, S. 18 f.).

(4) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich auch, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus der Anhörung der Bevölkerung der bisher amtsangehörigen Gemeinden der Ämter Groß Kreutz und Emster-Havel resultierenden Stellungnahmen und gegebenenfalls Ergebnisse von Bürgerentscheiden (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 192 ff.) zur beabsichtigten Neugliederung lagen im Landtag vor und sind damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen. Auffällig war dabei, daß 173 Einwohner der Gemeinde Derwitz gegen die Eingemeindung nach Groß Kreutz Stellung bezogen und ein Zusammengehen mit der Stadt Werder (Havel) befürworteten, während sich kein Einwohner der Beschwerdeführerin äußerte. An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er den für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Gemeinde Groß Kreutz/Emster sprechenden Umständen, dem Ziel der Schaffung eines einheitlichen Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsraumes im Umfeld brandenburgischer Städte sowie Berlins, auch hier das höhere Gewicht beigemessen hat.
 

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1, 2. Alt. VerfGGBbg.
 

Weisberg-Schwarz Prof. Dawin
   
Prof. Dr. Dombert Havemann
   
Dr. Jegutidse Dr. Knippel
   
Prof. Dr. Schröder Prof. Dr. Will