Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 255/03 Beschluss vom: 09.02.2006 S-Nr.: 1799
   
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 97; LV, Art. 98 Abs. 1
   
Schlagworte: - kommunale Selbstverwaltung
- Gemeindegebietsreform
- Verhältnismäßigkeit
   
kein Leitsatz
   
Fundstellen:
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 09.02.2006 - VfGBbg 255/03 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  255/03


IM NAMEN DES VOLKES

 
B E S C H L U S S
In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

Gemeinde Falkenrehde,
vertreten durch den ehrenamtlichen Bürgermeister,
dieser vertreten durch den Amtsdirektor des Amtes Ketzin,
Am Mühlenweg 2,
14669 Ketzin,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt S.,

wegen: kommunale Neugliederung;
hier: Eingemeindung der Gemeinde Falkenrehde (Amt Ketzin) in die Stadt Ketzin

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Prof. Dr. Dombert, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will

am 09. Februar 2006

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Ketzin angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingemeindung in die amtsfreie Stadt Ketzin.

I.

1. Die Beschwerdeführerin liegt ungefähr 15 km westlich der Berliner Stadt- und Landesgrenze im Landkreis Havelland. Das nach dem sogenannten Amtsmodell 1 gebildete bisherige Amt Ketzin mit den Gemeinden Etzin, Tremmen, Zachow, der Stadt Ketzin und der Beschwerdeführerin war dem engeren Verflechtungsraum zu Berlin zugeordnet (s. Art. 1 Anlage 1 § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m. Anhang B 1 des Staatsvertrages vom 7. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg [Landesentwicklungsprogramm, nachfolgend LEPro] und über die Änderung des Landesplanungsvertrages [GVBl. 1998 I S. 14]). Sitz der Amtsverwaltung war Ketzin. Mit einem im April 2002 genehmigten Gebietsänderungsvertrag gliederte sich die bisherige Gemeinde Etzin zum Tag der nächsten landesweiten Kommunalwahl (26. Oktober 2003) in die Stadt Ketzin ein. Das Gebiet des Amtes Ketzin grenzt im Westen an das Amt Beetzsee und ist im übrigen von den jeweils dem engeren Verflechtungsraum zugeordneten amtsfreien Kommunen Nauen, Wustermark, Potsdam, Werder und dem früheren Amt Groß Kreutz umgeben. Die Beschwerdeführerin grenzt im Westen an die Stadt Ketzin. Die beiden Ortszentren waren ca. sechs Kilometer entfernt. Über das Gebiet der Beschwerdeführerin verläuft die Bundesstraße 273, die sie mit ihren beiden anderen Nachbargemeinden Potsdam und Wustermark und nach ca. 3,5 bzw. 7 Kilometern jeweils mit der Autobahn (Berliner Ring) verbindet. In Potsdam und Wustermark besteht auch Anschluß zu den nach Berlin führenden Bundesstraßen 2 und 5 sowie zu mehreren Regionalbahn- und Regionalexpreßlinien nach Berlin. Mehrere Landesstraßen verbinden die Gemeinden des Amtes untereinander sowie über Ketzin bzw. über Ketzin und die Beschwerdeführerin mit dem Bundesstraßen- und Autobahnnetz. Zwei Buslinien mit zumeist dichter Taktfolge verkehren zwischen den Gemeinden des Amtes einschließlich der Stadt Ketzin sowie Potsdam und Nauen (z.B. montags bis freitags jeweils bis zu 18 Fahrten nach Potsdam bzw. 14 Fahrten nach Nauen mit ebenso vielen Rückfahrten). Die Flächengröße des Amtes lag mit 92,8 km² deutlich unter dem Landesdurchschnitt vor der kommunalen Neugliederung (161 km²). Die Bevölkerungsdichte betrug mit ca. 70 Einwohnern je Quadratkilometern mehr als der Durchschnitt des äußeren Entwicklungsraums (knapp 50 Einwohner je Quadratkilometer) und weniger als der Landesdurchschnitt (87 Einwohner je Quadratkilometer). Die Bevölkerungszahl des Amtsgebietes stieg gegenüber dem Jahr 1992 und insbesondere zuletzt seit 1998 leicht an. Während die Stadt Ketzin bis zum 31. Dezember 2001 5 % ihrer Einwohner verlor, wuchsen die Gemeinde Zachow um 11 % und die Beschwerdeführerin um 35 % durch Zuzüge aus dem Amtsgebiet, den benachbarten Städten und aus Berlin. Nach diesem Stand lebten vor der gesetzlichen Eingliederung von den etwa 6.470 Einwohnern des Amtsgebietes ca. 4.240 in Ketzin (darunter ca. 300 Einwohner des Ortsteils Etzin), ca. 730 in Tremmen, 670 in Zachow und ca. 830 im Gebiet der Beschwerdeführerin. In allen amtsangehörigen Gemeinden einschließlich der Stadt Ketzin gab es Gewerbegebiete, die zumeist gut ausgelastet waren, und weitere Gewerbebetriebe. Neben kleineren Industriebetrieben waren zudem eine Baumschule und zwei größere Agrarbetriebe im Amtsgebiet vorhanden. Die Arbeitslosenquote war unterdurchschnittlich gering und lag im Gebiet der Beschwerdeführerin bei 5 %. Berufstätige, die nicht in ihrem Wohnort arbeiteten, pendelten zu Betrieben innerhalb des Amtsgebiets, in die Nachbarstädte oder nach Berlin. Die Beschwerdeführerin ist schuldenfrei, die Stadt Ketzin und die anderen Gemeinden des Amtes haben deutlich unter dem Landesdurchschnitt liegende Schulden. Die Stadt Ketzin und alle Gemeinden des Amtes verfügten über einen ausgeglichenen Haushalt. Die Steuerkraft der Beschwerdeführerin lag unter dem Landesdurchschnitt für Gemeinden ihrer Größe, die Steuerkraft der Stadt Ketzin war überdurchschnittlich.

2. Bereits Ende April 2002 versandte das Ministerium des Innern Unterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin und der anderen Gemeinden des Amtes Ketzin zu der für sie und für die Gemeinde Wachow des damaligen Nachbaramtes Nauen beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Unterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Havelland versandt. Für die Anhörung der Bürger stand ein Monat zur Verfügung. Die Gemeindevertretung sowie 5 % der Einwohner der Beschwerdeführerin sprachen sich in Stellungnahmen gegen die beabsichtigte Eingliederung aus.

3. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 3 des Entwurfs zum Vierten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Havelland, Potsdam-Mittelmark, Teltow-Fläming (4. GemGebRefGBbg) sah die Eingliederung der Beschwerdeführerin sowie der weiteren Gemeinden des Amtes Ketzin in die nunmehr amtsfreie Stadt Ketzin vor. Die Gemeinde Wachow sollte nunmehr im Raum Nauen verbleiben. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. In der Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Innenausschuß am 07. November 2002 nahm deren ehrenamtlicher Bürgermeister Stellung. Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 3 des 4. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 73), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. § 37 des Gesetzes), lautet:

§ 3
Verwaltungseinheit Amt Ketzin

(1) Die Gemeinden Falkenrehde, Tremmen und Zachow werden in die Stadt Ketzin eingegliedert.

(2) Das Amt Ketzin wird aufgelöst. Die Stadt Ketzin ist amtsfrei.
 

II.

 Die Beschwerdeführerin hat am 24. Oktober 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, der Gesetzgeber sei seiner Anhörungspflicht ungenügend nachgekommen. Im Hinblick auf die auszuwertenden Ergebnisse der Bevölkerungsanhörung und die im Gesetzentwurf erstmalig enthaltenen Leitbildbestimmungen sei die Stellungnahmefrist für die Beschwerdeführerin zu knapp bemessen gewesen. Eine strikte Zugrundelegung der Leitbildvorgaben sei unzulässig. Ein Erhalt des Amtes Ketzin habe als eigenständige und vorzugswürdige leitbildgerechte Alternative in den Abwägungsprozeß eingehen müssen. Die Stadt Ketzin sei kein Grundzentrum gewesen. Die finanzielle und wirtschaftliche Lage der Stadt Ketzin sei schlechter als die der Beschwerdeführerin. Insbesondere die geringe Siedlungsdichte entspreche nicht den typischen Merkmalen des engeren Verflechtungsraums. Es handele sich um einen vorwiegend ländlich geprägten Raum. Wegen naturräumlicher Beschränkungen und Schutzgebieten seien eine weitere bauliche Verflechtung und eine wesentliche Bevölkerungszunahme nicht zu erwarten. Die Beschwerdeführerin strebe aber in naher Zukunft einen Anstieg auf 1.000 Einwohner an. Der Gesetzgeber habe den Sachverhalt nicht vollständig und richtig ermittelt, insbesondere sei eine Ortsbesichtigung unterblieben. Beziehungen zwischen den Orten im Amtsgebiet seien lediglich in dem Maße gegeben wie zwischen allen Nachbargemeinden im Land Brandenburg.

Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen:

§ 3 Abs. 1 des Vierten Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg, soweit es die Beschwerdeführerin betrifft, ist mit Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar und deshalb nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Stadt Ketzin hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.

I.

Sie ist - insbesondere nachdem die Beschwerdeführerin mit Schriftsatz vom 30. August 2004 generell klargestellt hat, sich nur gegen ihre eigene Eingliederung in die größere bzw. neue Gemeinde, hier nach Ketzin, zu wenden - gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Die Beschwerdeführerin ist ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend.

 

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.

1. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden. Im Hinblick auf die insoweit in einer Vielzahl von Verfahren im wesentlichen gleichlautend vorgebrachten Einwände wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes (vgl. u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und zuletzt ausführlich Beschlüsse vom 16. September 2004 - VfGBbg 102/03 und 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) verwiesen.

Insbesondere ist die durchgeführte Anhörung der Beschwerdeführerin hier auch nicht deshalb obsolet geworden, weil danach der Gesetzentwurf geändert worden ist. Eine erneute Anhörung ist nur geboten, wenn es zu einer wesentlichen Änderung kommt (vgl. BVerfGE 50, 195, 203; SächsVerfGH LVerfGE 11, 356, 386; NdsStGH NJW 1979, 2301; StGH BW DÖV 1976, 245; VerfGH NW OVGE 26, 306). Das war hier auch insoweit nicht der Fall, wie die Beschwerdeführerin rügt, in die Begründung des Gesetzentwurfs im September 2002 seien ausdrückliche Leitbildformulierungen eingefügt worden. Denn zum einen ergaben sich die für die konkrete Neugliederungsentscheidung maßgeblichen Leitbildgründe bereits aus der eingehenden Begründung des Anhörungsentwurfs. Zum anderen entsprachen diese den der Beschwerdeführerin bereits für die Freiwilligkeitsphase seit dem Jahr 2000 bekanntgegebenen, vom Gesetzgeber bereits im Jahr 2001 ausdrücklich gebilligten und später auch formal übernommenen Leitlinien des Innenministeriums.

Ebensowenig stellt es eine wesentliche Änderung dar, daß mit der gesetzlichen Eingliederung der dem bisherigen Nachbaramt Nauen angehörenden Gemeinde Wachow in die Stadt Nauen die noch im Anhörungsentwurf enthaltene Textpassage über die Eingliederung auch dieser Gemeinde nach Ketzin entfiel. Bereits grundsätzlich ist eine Gemeinde in Bezug auf die Eingliederung anderer Gemeinden nicht in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung betroffen. Eine amtsangehörige Gemeinde kann nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichtes lediglich beanspruchen, daß ihr überhaupt eine geeignete (Amts-) Verwaltung, nicht aber, daß sie ihr in der bisherigen Form und in dem bisherigen Zuschnitt zur Verfügung steht (Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfGBbg 57/01 -, LKV 2002, 515 sowie Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 13, S. 116 = LKV 2002, 573, 574). Für einen Ausnahmefall, in dem eine Gemeinde ihre Selbständigkeit zugunsten einer Lösung aufgeben soll, deren Qualität in gewichtigem Maße von der Zuordnung einer anderen Gemeinde abhängt (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - [Groß Machnow]), ist nichts ersichtlich. Auch die Beschwerdeführerin hat dieser Änderung des Neugliederungsvorhabens in ihrem Vortrag keine Bedeutung beigemessen.

2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Ketzin bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus  Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u.a. Beschluß vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 138/03 - [Königsberg]; BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in verfassungsrechtlich vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Werteordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner unter gleichzeitiger Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N. und vom 29. August 2002, a.a.O.; ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 101/03 -, a.a.O.).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Die allgemeinen vom Gesetzgeber hier herangezogenen Kriterien halten sich im Rahmen des öffentlichen Wohls (Art. 98 Abs. 1 LV). Der Gesetzgeber beruft sich für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Ketzin wesentlich auf das Bedürfnis einer Strukturänderung der brandenburgischen Gemeinden in der Nähe zu Berlin (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 122 ff. sowie Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 3 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), und zwar auf das Leitbild des Zusammenschlusses bislang amtsangehöriger zu amtsfreien Gemeinden im engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (2. a) aa) des Leitbildes).

(1)  Die Einteilung des Landes in verschiedene Neugliederungsräume mit der Differenzierung zwischen engerem Verflechtungs- und äußerem Entwicklungsraum einschließlich der Grundsatzentscheidung für amtsfreie Gemeinden in einem Bereich um Berlin ist verfassungsrechtlich zulässig. Der Gesetzgeber hat die Problematik des engeren Verflechtungsraumes ausführlich untersucht und beschrieben (s. Gesetzesbegründung zum 4. GemGebRefGBbg, LT-Drucksache 3/4883, S. 23 ff., 75 f.). Wenn er annimmt, die beiden Teilräume des Landes unterschieden sich in einigen Kennziffern deutlich - etwa Bevölkerungsdichte, durchschnittliche Gemeindegröße, Bevölkerungsentwicklung, Wanderungssaldo, Anteil der Beschäftigten nach Gewerbearten, Anteile der Auspendler nach Berlin sowie der Einpendler in die Brandenburger Gebiete aus Berlin, Arbeitslosenquote etc. (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 23 ff.) - und er für diese Teilräume grundsätzlich jeweils eine andere Struktur präferiert, so liegt darin nicht die Entscheidung für offenkundig ungeeignete oder unnötige Maßnahmen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, vgl. u.a. Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - [Groß Machnow]).

(2)  Es kann auch nicht festgestellt werden, daß der Gesetzgeber grundsätzlich fehlerhaft die Abgrenzung zwischen den beiden Neugliederungsräumen vorgenommen hätte. Er hat im Gesetzgebungsverfahren, ausgehend von der bisherigen landesplanerischen Einordnung nach Anhang B 1 zum Landesentwicklungsprogramm und Anlage 1 zum Landesplanungsvertrag, geprüft, ob die Einordnung einer Gemeinde bzw. eines Amtes in den engeren Verflechtungsraum angesichts der tatsächlichen Entwicklung der letzten Jahre noch trägt. Diese Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (eingehend hierzu: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 26. August 2004, a.a.O.).

(3) Auch die Zugehörigkeit des Amtsgebiets Ketzin zum engeren Verflechtungsraum durfte der Gesetzgeber annehmen. Er hat gesehen, daß einzelne der im engeren Verflechtungsraum häufig gegebenen Merkmale nicht erfüllt sind. So wies das Amtsgebiet eine unter dem Landesdurchschnitt liegende Siedlungsdichte auf. Diese lag aber noch deutlich über dem Bevölkerungsdurchschnitt des äußeren Entwicklungsraums im Land Brandenburg. Durch einen Bevölkerungsrückgang in der Stadt Ketzin kam auch nur ein geringer Einwohnerzuwachs des Amtsgebiets zum Tragen. Immerhin verzeichneten die Beschwerdeführerin und die Gemeinde Zachow eine deutliche und kontinuierliche Bevölkerungszunahme. Demgegenüber trägt die Beschwerdeführerin nicht schlüssig vor, wenn sie einerseits annimmt, eine wesentliche Bevölkerungszunahme sei nicht zu erwarten, andererseits schon für die nächste Zeit eine Einwohnerzahl von 1.000 anstrebt. Als typisch für eine Belegenheit im engeren Verflechtungsraum durfte der Gesetzgeber die außerordentlich guten Verbindungen des Öffentlichen Personennahverkehrs berücksichtigen, insbesondere die montags bis freitags 17 bzw. 18 Busverbindungen nach Ketzin und Potsdam neben 14 Verbindungen nach Ketzin und Nauen mit ebenso vielen Rückfahrten. Über diese Busverbindungen und die Bahnhöfe Nauen, Wustermark, Potsdam-Marquardt sowie weitere Potsdamer Bahnhöfe bestand regelmäßiger Anschluß an mehrere Regionalbahn- und Regionalexpreßlinien nach Berlin. Potsdam und Berlin sind auch über die im Osten des Amtsgebiets verlaufende Bundesstraße 273 mit Anbindung an die nahe Bundesautobahn A 10 und die Bundesstraßen 2 und 5 gut erreichbar. Daß der Gesetzgeber das Gebiet des Amtes Ketzin entgegen der gelegentlich vertretenen Ansicht der Beschwerdeführerin nicht als dem äußeren Entwicklungsraum zugehörig ansehen mußte, wird auch daran deutlich, daß abgesehen von einigen Agrarbetrieben und einer Baumschule vor allem gut ausgelastete Gewerbegebiete in allen Gemeinden des bisherigen Amtes und weitere Gewerbebetriebe (insbesondere ein Technik- und Logistikzentrum und eine Zweigstelle eines Telefonbuchverlags jeweils in Ketzin), sowie einzelne Industriebetriebe (u.a. Betonwerk auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin, Leuchtmittelwerk in Zachow) eine erhebliche wirtschaftliche Bedeutung besaßen. Auch die damit und mit einem über die Amtsgrenzen bis nach Berlin reichenden Pendelverkehr der Arbeitnehmer verbundene, für das Land Brandenburg außerordentlich geringe Arbeitslosenquote von ca. 5 % (insbesondere im Gebiet der Beschwerdeführerin) ist ein typisches Merkmal des engeren Verflechtungsraums und der günstigen Standortbedingungen im sog. „Speckgürtel“ um Berlin.

bb) Der Gesetzgeber hat sich auch im übrigen ausreichend mit den maßgeblichen tatsächlichen Verhältnissen befaßt.

Er hat nachvollziehbar dargestellt, daß die Stadt Ketzin angesichts eines Bevölkerungsanteils von zwei Dritteln im Amt sowie aufgrund ihrer Lage und als bedeutende Arbeitsstätte einen Kristallisationskern für die bislang amtsangehörigen Gemeinden bildet. Darüber hinaus kommt es darauf, daß die Stadt Ketzin nach ihrer Ausstattung nicht zugleich sämtliche Merkmale eines Grundzentrums erfüllt, wie die Beschwerdeführerin geltend machte und auch der Gesetzgeber einräumte (s. Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 3 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), gemäß dem Leitbild für den engeren Verflechtungsraum (Ziff. 2. a) aa)) und nach den Erwägungen des Gesetzgebers nicht maßgeblich an. Die örtlichen Verhältnisse sowohl mit Blick auf die allgemeinen Strukturprobleme, die sich aus der Nähe zu Berlin ergeben, als auch die Verflechtung der Beschwerdeführerin mit der Stadt Ketzin und den weiteren eingegliederten Gemeinden sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung der Gemeinden im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/4883, S. 118 ff.). Auch die weiteren wesentlichen Strukturdaten wurden zutreffend gesehen. So betrachtete der Gesetzgeber etwa die Haushaltssituation der Beschwerdeführerin, der Stadt Ketzin und der übrigen Gemeinden des Amtes. Auch erfaßte er die Einwohnerzahlen, Entfernungsverhältnisse und Verkehrsverbindungen im Amtsgebiet und darüber hinaus. In der Stadt Ketzin befinden sich neben der bisherigen Amts- und Stadtverwaltung eine Grundschule und eine Gesamtschule, zwei Kindertagesstätten, zwei Sportplätze, zwei Sporthallen sowie Seniorenbetreuungseinrichtungen. Über Kindertagesstätten verfügten jeweils auch die Gemeinden Tremmen, Zachow und die Beschwerdeführerin. Zudem ermittelte der Gesetzgeber die - neben den außerhalb des Amtsgebietes in Anspruch genommenen Angeboten - vorwiegend in Ketzin konzentrierten, aber auch in anderen Gemeinden des Amtes vorhandenen Dienstleistungseinrichtungen sowie die Gewerbebetriebe.

Diese Sachverhaltsermittlung begegnet keinen verfassungsrelevanten Bedenken. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt hat. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob er die für die Durchführung des gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten und es möglich ist, daß bei Zugrundelegung der behaupteten abweichenden Situation die Neugliederung anders ausgefallen wäre, besteht eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen hat die Beschwerdeführerin indes nicht vorgetragen.

cc) Zur Bewältigung der vom Gesetzgeber benannten Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Ketzin nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Verbesserung der Strukturen im Ketziner Bereich durch die Zusammenführung in einem einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.

dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Ketzin ist auch nicht unverhältnismäßig.

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für ihren Fortbestand sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Dies ist hier - nach der vertretbaren Wertung des Gesetzgebers - der Fall. Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls können der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002, a.a.O.).

Vorliegend besitzen indes nach der vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Ketzin sprechenden Gründe das größere Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und sich damit auseinandergesetzt, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/4883, S. 115 ff.; s. auch S. 63 ff., 80 f.) und den Niederschriften über die Beratungen im Landtag und seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 3 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). Auf der anderen Seite hat er als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise namentlich die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung durch die Zusammenführung in einer einheitlichen Kommune, ferner die bereits heute - neben denjenigen zum nur einige Kilometer weiter entfernten Berlin sowie nach Nauen - bestehenden nicht unerheblichen Verflechtungsbeziehungen (z.B. im Schulwesen, beim Arbeitsplatzangebot und bei den Dienstleistungen) sowie Gesichtspunkte der Raumordnung in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 122 ff. sowie Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 3 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). Dies ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

Auch die Einschätzung des Gesetzgebers ist nachvollziehbar, daß sich die hier in Frage stehende Strukturverbesserung im näheren Wirkbereich Berlins nicht ebenso gut durch interkommunale Zusammenarbeit herstellen läßt. Interkommunale Zusammenarbeit, in welcher Form auch immer (in Gestalt von Zweck- oder Planungsverbänden, Arbeitsgemeinschaften oder Kapitalgesellschaften oder durch öffentlich-rechtliche Kooperationsverträge), kann typischerweise jeweils nur in Teilbereichen wirken. Sie wirft zudem ihrerseits Abstimmungs- und Kooperations- sowie Rechts- und Personalfragen auf. Im Vergleich zu einer gemeindlichen Neuordnung ist die interkommunale Zusammenarbeit schwächer und instabiler.

ee) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

(1) Eine mindestens gleich geeignete Alternative zu der Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Ketzin ist weder von der Beschwerdeführerin vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Gesetzgeber durfte seiner Entscheidung zugrundelegen, daß die Strukturaussage 2. d) bb) seines Leitbildes für den Regelfall anstrebt, daß Gemeinden nur innerhalb der Grenzen der bestehenden Ämter zusammengeschlossen werden und es daher konsequent und leitbildgerecht ist, sämtliche Gemeinden des bisherigen Amtes zu vereinigen, also unter Einbeziehung auch der Beschwerdeführerin, nachdem ein Abweichungsfall, ähnlich den in 2 d) bb) Satz 2 des Leitbildes angeführten Beispielen (zur Stärkung der Zentralorte nach Landesentwicklungsplan I bzw. nach den Regionalplänen sowie zur Schaffung von Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft geboten), nicht ersichtlich ist (vgl. u.a. VfGBbg, Beschluß vom 24. Juni 2004 - 148/03 - [Altglietzen], S. 24 f. des EA; aber zur Nichtanwendbarkeit dieser Leitbildregelung, wenn das bisherige Amt durch das Gesetz ohnehin amtsgebietsüberschreitend neugegliedert wird: VfGBbg Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 63/03 und 138/03 [Herzsprung, Königsberg], S. 18 EA). Es ist von Verfassungs wegen nichts dagegen einzuwenden, wenn der Gesetzgeber unter Meidung einer aufwendigen Vermögensauseinandersetzung (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 4, § 22 des 4. GemGebRefGBBg) bei der Auflösung eines Amtes an das regelmäßig seit Jahren stattfindende Zusammenwirken der bislang amtsangehörigen Gemeinden anknüpft und eine Fortführung der Gemeinschaft in Gestalt der amtsfreien Gemeinde präferiert, soweit - wie hier - keine besonderen Umstände stärker für eine (ggf. nur partiell) die bisherigen Amtsgrenzen überschreitende Lösung sprechen. Auch die Beschwerdeführerin hat keine solche Alternative geltend gemacht.

(2) Der Gesetzgeber mußte im Bereich Ketzin auch nicht das Amt erhalten, weil er andernorts im engeren Verflechtungsraum entsprechend verfahren war. Die Neugliederung verstößt in dieser Hinsicht nicht gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit. Insoweit entspricht es der ständigen Rechtsprechung der Verfassungsgerichte, daß der Gesetzgeber bei der Umsetzung einer Gemeindegebietsreform sein „System“ nicht ohne hinreichende Begründung verlassen darf (vgl. etwa Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 27. November 1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50, 51 „Raum Hannover“; ThürVerfGH, Urt. vom 18. Dezember 1996 - VerfGH 2/95 -, LVerfGE 5, 391, 422; BayVerfGH, Entsch. vom 20. April 1978 - Vf.6-VII-78 -, BayVBl 1978, 497, 503; hinsichtlich Kreisgebietsreform bereits das erkennende Gericht, Urteil vom 14. Juli 1994 – VfGBbg 4/93 – LVerfGE 2, 125, 142; vgl. auch Dreier, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 1998, Art. 28 Rn. 122; Tettinger, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz Band 2, Art. 28 Rn. 233). Im wesentlichen vergleichbare Neugliederungen müssen gleich behandelt werden. Regelungen, die ohne hinreichende Begründung das zugrundeliegende System verlassen, verstoßen gegen das öffentliche Wohl.

Die Einschätzung des Gesetzgebers, es liege keine maßgeblich vom Regelfall abweichende Situation vor, ist nicht zu beanstanden. Daß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit verstoßen worden wäre, ist schon im Ansatz nicht ersichtlich. Nach dem Leitbild kann es allerdings auch im engeren Verflechtungsraum im Ausnahmefall weiterhin Ämter geben. Von dieser Möglichkeit hat der Gesetzgeber in einem Fall (Amt Spreenhagen (Landkreis Oder-Spree)) Gebrauch gemacht. Die Situation in diesem Amt steht jedoch der im Amt der Beschwerdeführerin nicht gleich. Die im Amt Spreenhagen außerordentlich weite Ost-West-Ausdehnung (über 30 km) sowie das Fehlen eines ausgeprägten Siedlungskerns, die heterogene Siedlungsstruktur, zudem mit der Ausrichtung auf unterschiedliche Orte, lassen es als vertretbar, wenn nicht sogar als geboten erscheinen, für das Amt Spreenhagen eine atypische Konstellation anzunehmen. Solche besonderen Umstände sind im Bereich Ketzin nicht gegeben. Zwar lag die Einwohnerdichte im Amt Ketzin deutlich unter dem Durchschnitt für den engeren Verflechtungsraum, aber doch erheblich über den Durchschnittswerten für das Amt Spreenhagen sowie für den äußeren Entwicklungsraum. Auch darüber hinaus ergeben die maßgeblichen Strukturdaten keinen Sachverhalt, nach dem die Entscheidung für den vom Leitbild im engeren Verflechtungsraum regelmäßig vorgesehenen Zusammenschluß zu einer amtsfreien Gemeinde von Verfassungs wegen unvertretbar wäre.

(3) Der Gesetzgeber war auch nicht durch die finanziellen Folgen an einer Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Ketzin gehindert. Er hat die Problematik der Verlagerung der Finanz- und Planungshoheit gesehen und demgegenüber dem Vorteil der Bündelung der finanziellen Möglichkeiten infolge der Neugliederung im Verbund der Gesamtabwägung und mit Blick auf gestärkte Instrumente der Ortschaftsverfassung (§§ 54 - 54 e GO) sowie die Pflicht einer jeden Gemeinde und Stadt, für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl aller ihrer Einwohner und für eine harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung zu sorgen (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 3 Abs. 2 GO), in vertretbarer Weise höheres Gewicht zuerkannt (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 84 f.). Für die Beurteilung am Maßstab des öffentlichen Wohls im Sinne des Art. 98 Abs. 1 LV ist nicht ausschließlich oder auch nur in erster Linie entscheidend, welche Lösung für die Einwohner der einzelnen Gemeinde die meisten Vorteile bietet. Entscheidend ist vielmehr, welche Lösung den Interessen des gesamten neu zu gliedernden Verwaltungsraumes und seiner Bevölkerung sowie darüber hinaus der Gesamtbevölkerung des Landes am besten entspricht. Von dieser Erwägung hat sich der Gesetzgeber bei der Ausübung seines Ermessens leiten lassen. Eine Beteiligung aller Gemeinden an den finanziellen Lasten des miteinander verflochtenen Gesamtraumes ist nicht unangemessen. Unabhängig davon ist die Finanzlage naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.

(4) Der Gesetzgeber ist sich bei seiner Abwägungsentscheidung auch des Spannungsverhältnisses von Bürgernähe und Verwaltungseffizienz bewußt gewesen. Deshalb ergibt sich eine Fehlerhaftigkeit weder des Abwägungsprozesses noch seines Ergebnisses daraus, daß der Gesetzgeber einerseits anstrebte, beiden Zwecken möglichst weitgehend zu dienen und andererseits in Kauf nahm, bei der Gemengelage unterschiedlicher Zielsetzungen und Maßstäbe nicht gewährleisten zu können, daß sämtliche Reformziele stets gleichermaßen verwirklicht werden (LT-Drucksache 3/4883, S. 18 f.).

(5) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich auch, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus der Anhörung der Bevölkerung der Beschwerdeführerin und der weiteren bisher amtsangehörigen Gemeinden des Amtes Ketzin resultierenden wenigen Stellungnahmen (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 115 ff.) zur beabsichtigten Neugliederung lagen im Landtag vor und sind damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen. An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er den für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Ketzin sprechenden Umständen, dem Ziel der Schaffung eines einheitlichen Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsraumes im Umfeld brandenburgischer Städte sowie Berlins, auch hier das höhere Gewicht beigemessen hat.
 

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1, 2. Alt. VerfGGBbg.
 

Weisberg-Schwarz Prof. Dawin
   
Prof. Dr. Dombert Havemann
   
Dr. Jegutidse Dr. Knippel
   
Prof. Dr. Schröder Prof. Dr. Will