Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 31/05 Beschluss vom: 15.06.2006 S-Nr.: 1857
   
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 97; LV, Art. 98 Abs. 1; LV, Art. 98 Abs. 2 Satz 3
   
Schlagworte: - Gemeindegebietsreform
- kommunale Selbstverwaltung
- Verhältnismäßigkeit
- Anhörung
   
kein Leitsatz
   
Fundstellen:
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 15.06.2006 - VfGBbg 31/05 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  31/05


IM NAMEN DES VOLKES

 
B E S C H L U S S
In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

Gemeinde Rottstock,
vertreten durch das Amt Ziesar,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Mühlentor 15 A,
14793 Ziesar,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin M.

wegen: kommunaler Neugliederung;
hier: Eingemeindung der Gemeinde Rottstock (Amt Ziesar) in die Gemeinde Gräben

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will

am 15. Juni 2006

b e s c h l o s s e n:

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird teils verworfen, im übrigen zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerin, eine zuvor dem Amt Ziesar angehörende Gemeinde im äußeren Entwicklungsraum, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingemeindung in die Gemeinde Gräben.

I.

1. Das nach dem sogenannten Amtsmodell 1 gebildete Amt Ziesar mit Sitz der Amtsverwaltung in Ziesar ist im Landkreis Potsdam-Mittelmark gelegen. Durch freiwillige Gemeindezusammenschlüsse in den Jahren 2001 und 2002 verringerte sich die Anzahl der amtsangehörigen Gemeinden von 15 auf sieben. Das Amt bestand fortan aus den Gemeinden Buckautal, Görzke, Gräben, Wenzlow, Wollin, der Stadt Ziesar und der Beschwerdeführerin.

Die Gemeinde Görzke begrenzt die Beschwerdeführerin im Süden und Westen sowie teilweise im Norden - dort als Exklave. Im Osten ist die Beschwerdeführerin von der Gemeinde Gräben, im Nordwesten von der Gemeinde Buckautal umgeben.

Von den 8.003 Einwohnern (Stichtag 31. Dezember 2001) des Amtes lebten in Görzke ca. 1.580, in der Beschwerdeführerin ca. 800 und in Gräben ca. 490 Einwohner. Aufgrund der Schließung des auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin gelegenen Asylbewerberheimes zum 30. Juni 2002 sank die Einwohnerzahl auf 187 (Stand 21. August 2002). Bei einer deutlich über dem Landesdurchschnitt (161 km²) liegenden Fläche von ca. 270 km² wies das Amt eine deutlich unter dem Landesdurchschnitt liegende Bevölkerungsdichte von nur ca. 30 Einwohnern pro km² (Landesdurchschnitt 87 Einwohner pro km², äußerer Entwicklungsraum 49 Einwohner pro km²) auf.

2. Ende April/Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Potsdam-Mittelmark versandt.

3. Im September desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 12 des Entwurfes zum Vierten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Havelland, Potsdam-Mittelmark, Teltow-Fläming (4. GemGebRefGBbg) sah die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Görzke vor. Nach der Gesetzesbegründung kam eine Eingliederung nach Gräben zwar in Betracht, wurde jedoch wegen der vom Gesetzgeber ermittelten engeren Verflechtungsbe-ziehungen zur Gemeinde Görzke vernachlässigt (LT-Drucksache 4/4883, S. 226). Nachdem sich die Beschwerdeführerin in der Anhörung vor dem Innenausschuß am 20. November 2002 für den Fall ihrer Auflösung für ihre Eingliederung nach Gräben und nicht nach Görzke ausgesprochen und der Innenausschuß eine entsprechende Beschlußempfehlung ausgesprochen hatte, wurde der Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren geändert und die Beschwerdeführerin - ohne nochmalige Anhörung - in die Gemeinde Gräben eingegliedert. Das Gesetz wurde im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 12 des 4. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl I S. 73), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. § 37 Satz 1 des 4. GemGebRefGBbg), lautete:

§ 12
Verwaltungseinheit Amt Ziesar

Die Gemeinde Rottstock wird in die Gemeinde Gräben eingegliedert.

4. Im Frühjahr 2004 begann der Landesgesetzgeber in der Annahme, daß im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren Fehler unterlaufen seien, die Gemeindeneugliederung auch betreffend die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Gräben erneut zu regeln. Die Auslegung der Unterlagen zu einer Anhörung der Bevölkerung der Beschwerdeführerin machte der Landrat des Landkreises Potsdam-Mittelmark als Anhörungsbehörde im Amtsblatt für den Landkreis Potsdam-Mittelmark vom 21. Februar 2004, Seite 6, öffentlich bekannt. Eine ortsübliche Bekanntmachung erfolgte zudem durch die Gemeinde Gräben. Demgemäß wurden vom 01. März 2004 bis 02. April 2004 die Gesetzesmaterialien zum 4. GemGebRefGBbg, insbesondere der seinerzeitige Gesetzentwurf (Landtags-Drucksache 3/4883), die Beschlußempfehlung und der Bericht des Ausschusses für Inneres (Landtags-Drucksache 3/5550 nebst Anlagen) an den bekanntgemachten Orten zur Einsichtnahme ausgelegt und der Bevölkerung Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme eingeräumt. Es wurde keine Stellungnahme abgegeben.

Ende April 2004 brachte die Landesregierung den Entwurf für ein „Gesetz zur Bestätigung der landesweiten Gemeindegebietsreform nach weiterer Bevölkerungsanhörung“ (im folgenden: Bestätigungsgesetz) in den Landtag ein. § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d) dieses Gesetzes sah die Bestätigung der Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Gräben vor. Der Landtag verwies den Gesetzentwurf nach der ersten Lesung an den Ausschuß für Inneres. Zur Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Innenausschuß am 26. Mai 2004 wurde deren ehrenamtlicher Bürgermeister - daneben auch in seiner Funktion als Ortsbürgermeister des Ortsteils Rottstock der Gemeinde Gräben - geladen. Er teilte schriftlich mit, eine Vorbereitungszeit von zwölf Wochen zu benötigen, um insbesondere zu klären, welches Organ die Stellungnahme für die Beschwerdeführerin hätte vorbereiten sollen. Außerdem wurde der Bürgermeister der Gemeinde Gräben geladen.

5. Auf die von der Beschwerdeführerin am 6. Juni 2003 erhobene kommunale Verfassungsbeschwerde (VfgBbg 152/03) entschied das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg mit Beschluß vom 24. Juni 2004, daß § 12 des 4. GemGebRefGBbg in der Fassung vom 24. März 2003 mit der Landesverfassung unvereinbar war, weil die Bevölkerung der Beschwerdeführerin nach der Änderung des Vorhabens, die Beschwerdeführerin nicht mehr in die Gemeinde Görzke, sondern in die Gemeinde Gräben einzugliedern, nicht - ein weiteres Mal - angehört worden war. Das Landesverfassungsgericht bestimmte auch, daß der Landesgesetzgeber, wenn er die Nichtigkeit der Regelung vermeiden wolle, spätestens mit Wirkung ab 1. Januar 2006 eine Neuregelung zu treffen habe.

6. Am 29. Juni 2004 verabschiedete der Landtag nach dem Bericht und der Beschlußempfehlung des Innenausschusses das Bestätigungsgesetz. § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d) des Bestätigungsgesetzes (GVBl 2004 I, S. 295), am 03. Juli 2004 in Kraft getreten (s. § 2 des Bestätigungsgesetzes), lautet:

§ 1

(1) Folgende Gebietsänderungen werden bestätigt:

1. aus dem Vierten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Havelland, Potsdam-Mittelmark, Teltow-Fläming vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 73)

...

d) die ehemalige Gemeinde Rottstock bleibt gemäß § 12 in die Gemeinde Gräben eingegliedert,

... .

§ 1 Abs. 2 des Bestätigungsgesetzes stellt fest, daß das Vierte, Fünfte und Sechste Gemeindegebietsreformgesetz im übrigen unberührt bleiben.

II.

Die Beschwerdeführerin hat am 30. Mai 2005 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, das Bestätigungsgesetz verstoße gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Gebot der Normenklarheit, weil es nicht selbst eine Eingemeindungsregelung enthalte. Das Bestätigungsgesetz leide an einem Ermittlungsdefizit und einem Abwägungsausfall. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Gräben sei schon deshalb verfassungswidrig, weil weder die Bevölkerung des unmittelbar betroffenen Gebietes noch sie selbst (als Gemeinde) ordnungsgemäß angehört worden seien. Dabei seien die Beschwerdeführerin sowie die zur Verwaltung und Vertretung gesetzlich zugeordneten kommunalverfassungsrechtlichen Organe als fortbestehend anzusehen gewesen. Es sei im Gesetzgebungsverfahren für das Bestätigungsgesetz nicht versucht worden, den entscheidungserheblichen Sachverhalt zu ermitteln und zu bewerten. Auch die bestätigte Regelung des § 12 des 4. GemGebRefGBbg sei verfassungswidrig und habe die Nichtigkeit des Bestätigungsgesetzes zur Folge. Bereits begangene Fehler des ursprünglichen Gesetzgebungsverfahrens seien fortgeschleppt, nicht geheilt worden.

Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen:

§ 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d) und Abs. 2 des Gesetzes zur Bestätigung der landesweiten Gemeindegebietsreform nach weiterer Bevölkerungsanhörung vom 29.6.2004 (GVBl I S. 295) verletzt die Beschwerdeführerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten und ist nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Gemeinde Gräben hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.

I.

Sie ist nur in begrenztem Umfang zulässig.

1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist insofern unzulässig, als sie sich nicht allein gegen „§ 1 Abs. 1 Nr. 1 d)“, sondern auch gegen „Abs. 2“ der Vorschrift wendet. Soweit sich die Beschwerdeführerin damit auch gegen die Neugliederung anderer Gemeinden gemäß § 1 Abs. 2 des Gesetzes wendet, ist für eine Beschwer weder etwas dargetan noch sonst ersichtlich.

2. Im übrigen ist die kommunale Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.

1. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden.

a) Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV schreibt vor, daß vor einer Änderung des Gemeindegebietes die Bevölkerung der unmittelbar betroffenen Gebiete gehört werden muß. „Änderung des Gemeindegebietes“ in diesem Sinne ist auch die hier in Frage stehende Auflösung einer Gemeinde unter (gänzlichem) Wegfall eines eigenen Gemeindegebietes (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, LVerfGE 14, 203, m.w.N.). Die erforderliche Anhörung der Einwohner der Beschwerdeführerin ist ordnungsgemäß erfolgt.

Die an eine Anhörung im Sinne von Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV zu stellenden Anforderungen sind aus dieser Verfassungsbestimmung heraus und unabhängig von der Rechtslage nach einfachem Recht zu bestimmen. Die Landesverfassung macht zu den Anhörungsmodalitäten keine näheren Vorgaben. Weder nimmt sie einfachrechtliche Verfahrensregelungen - anders als etwa bei Art. 9 Abs. 1 LV (Einschränkung der Freiheit der Person nur unter Beachtung der im Gesetz „vorgeschriebenen Formen“) – gleichsam in die Verfassung hinüber noch erlangen die Regelungen, die sie – in Art. 98 Abs. 5 LV - dem Gesetz vorbehält, ihrerseits Verfassungsrang. Maßgeblich bleibt vielmehr die Verfassungsregelung des Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV als solche. Sie beschränkt sich darauf, daß vor einer Änderung des Gemeindegebietes die Bevölkerung zu hören ist, und läßt damit Raum für jedwedes Anhörungsverfahren, sofern es sicherstellt, daß die Bevölkerung Gelegenheit erhält, ihre Meinung zu der Gebietsänderung zum Ausdruck zu bringen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 2003, a.a.O., m.w.N.). Es genügt, wenn ihr in sachgerechter Weise die Möglichkeit eröffnet wird, sich zu der Gebietsänderung - hier: durch Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Gräben unter Wegfall eines eigenständigen Gemeindegebietes - zu Wort zu melden und das Ergebnis dem Entscheidungsträger, im Fall der Auflösung einer Gemeinde also dem Gesetzgeber (Art. 98 Abs. 2 Satz 2 LV), zur Kenntnis gebracht wird.

Das war hier der Fall. Es bestand für die Bevölkerung die geordnete Möglichkeit, ihre Meinung zur Frage der Auflösung der Beschwerdeführerin durch Eingliederung in die Gemeinde Gräben kundzutun. Die Bürger waren durch Bekanntmachung im Amtsblatt für den Landkreis Potsdam-Mittelmark vom 21. Februar 2004 davon unterrichtet worden, daß hierzu vom 01. März bis 02. April 2004 Gelegenheit zur Stellungnahme bestehe und Unterlagen über das Neugliederungsprojekt in den Räumen der Amtsverwaltung des Amtes Ziesar in Ziesar und des Landratsamtes Potsdam-Mittelmark in Belzig zu den im Amtsblatt näher genannten Zeiten auslägen. Die Bekanntmachung im Amtsblatt des Landkreises Potsdam-Mittelmark wird den Anforderungen des Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV gerecht (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 96/03 -, LVerfGE 14, 203, m.w.N.).

b) Auch die Beschwerdeführerin (als Gemeinde) hat im Gesetzgebungsverfahren in gehöriger Weise Gelegenheit zur Stellungnahme im Rahmen einer Anhörung erhalten. Eine solche Anhörung der Gemeinde ist, wenn auch nicht ausdrücklich in der Verfassung verankert, der durch Art. 97 Abs. 1 LV geschützten kommunalen Selbstverwaltung geschuldet und dient ihrer prozeduralen Absicherung. Der Gemeinde ist deshalb im Gesetzgebungsverfahren Gelegenheit zu geben, ihre Belange darzulegen und zu den Vor- und Nachteilen der Neugliederungsmaßnahme Stellung zu nehmen. Diese Gelegenheit bestand hier. Der Ausschuß für Inneres des Landtages hat der Beschwerdeführerin am 26. Mai 2004 Gelegenheit gegeben, ihre Sicht der Dinge darzulegen. Zu dieser Anhörung ist der (frühere) ehrenamtliche Bürgermeister der Beschwerdeführerin in nicht zu beanstandender Weise geladen, insbesondere namentlich und in seiner Funktion bezeichnet worden. Dabei kommt es nicht darauf an, daß die - für das Verfahren über die Eingemeindung als fortbestehend fingierten - Organe der Beschwerdeführerin sich zunächst nicht sicher waren, ob sie noch für die Beschwerdeführerin handlungsbefugt waren und der ehrenamtliche Bürgermeister der Beschwerdeführerin sich auf eine schriftliche Stellungnahme und Verfahrensrüge beschränkt hat. Dies lag im Verantwortungsbereich der Beschwerdeführerin. Es genügt, daß der Gegenstand und Zweck der Anhörung sowie der Adressat der Ladung und die Absicht des Gesetzgebers, ihn als Vertreter der Beschwerdeführerin anzuhören, ersichtlich waren. Daß der Innenausschuß ferner auch - hier in Personalunion mit dem (früheren) ehrenamtlichen Bürgermeister der Beschwerdeführerin - dem Ortsbürgermeister des Ortsteils Rottstock der Gemeinde Gräben sowie dem Bürgermeister der Gemeinde Gräben Gelegenheit zur Stellungnahme gab, diente einer umfassenden Sachverhaltsermittlung und ist verfassungsrechtlich unbedenklich.

c) Das Ergebnis der Anhörung hat dem Landtag vorgelegen und ist damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (s. Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Inneres, LT-Drucksache 3/7606). Im übrigen wird hinsichtlich der von der Verfahrensbevollmächtigten der Beschwerdeführerin in einer Vielzahl von Verfahren im wesentlichen entsprechend vorgebrachten Einwände gegen das Anhörungsverfahren auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes (vgl. u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, LVerfGE 14, 203, und zuletzt ausführlich Beschluß vom 16. September 2004 - VfGBbg 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) Bezug genommen.

2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Gräben bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u.a. Beschluß vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 138/03 - [Königsberg]; BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Werteordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner unter gleichzeitiger Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N. und vom 29. August 2002, a.a.O.; ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 101/03 -, a.a.O.).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Gräben Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen.

aa) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den tatsächlichen Verhältnissen befaßt.

Die örtlichen Verhältnisse und wesentlichen Strukturdaten der Beschwerdeführerin, des Amtes Ziesar wie auch der Gemeinde Gräben sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (LT-Drucksache 3/7445, S. 18 i.V.m. dem „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/4883, S. 219 ff.). Dabei ist nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber auch die bereits aus Anlaß des ersten Gesetzgebungsverfahrens ermittelten Fakten zu einer Grundlage der Abwägung für das Bestätigungsgesetz genommen hat. Denn er hat den auf dem Stand der Jahre 2001 bis 2003 ermittelten „Neugliederungssachverhalt“ nicht unkritisch übernommen, sondern in der Anhörung der Bevölkerung und der Gemeinden zur Diskussion gestellt, ist - soweit vorgebracht - Einwänden nachgegangen und hat zusätzlich aktuelle Entwicklungen und Veränderungen in die Sachberichte und die Abwägung zum Bestätigungsgesetz aufgenommen (s. LT-Drucksache 3/7445, S. 18). Es steht von Verfassungs wegen nichts dagegen, daß der Gesetzgeber ihm bereits vorliegende Tatsachenerkenntnisse und -bewertungen, soweit sie sich auch unter Berücksichtigung der Einwände aus dem Anhörungsverfahren (weiterhin) als zutreffend erweisen, im neuen Gesetzgebungsverfahren verwendet. Insbesondere erfaßte der Gesetzgeber die Einwohnerzahlen, die wirtschaftliche Lage sowie die Entfernungsverhältnisse und Verkehrsverbindungen im Amt Ziesar. Berücksichtigt hat er ebenso, daß die Beschwerdeführerin nach dem Regionalplan Havelland-Fläming zum Nahbereich des Grundzentrums Ziesar gehört und im Nahbereich des Ländlichen Versorgungsortes Görzke liegt. Mit den Gemeinden Görzke und Buckautal ist die Beschwerdeführerin über die Bundesstraße B 107 verbunden, sowie über eine Kreisstraße und die Landesstraße L 94 auch mit der Gemeinde Gräben. Eine Busverbindung besteht von der Beschwerdeführerin nach Ziesar und Görzke. Dort versorgen sich die in der Beschwerdeführerin lebenden Bürger auch mit Waren des täglichen Bedarfs und suchen Ärzte auf. Die in der Beschwerdeführerin lebenden Kinder besuchen die Grundschule bzw. die Kindertagesstätte in Görzke. Gesehen hat der Gesetzgeber auch, daß die Beschwerdeführerin von der Gemeinde Görzke 3 km und von der Gemeinde Gräben 6 km entfernt liegt.

Trotz der Haushaltsüberschüsse in den Jahren 1998 bis 2001 beurteilte der Gesetzgeber die Steuerkraft der Beschwerdeführerin als sehr gering. Gewerbesteuereinnahmen hatte die Beschwerdeführerin kaum; die Höhe ihrer Investitionen lag unter dem Landesdurchschnitt. 70 % der laufenden Einnahmen wurden für Umlagen aufgebraucht.

Nicht unberücksichtigt ließ der Gesetzgeber, daß die Beschwerdeführerin zum Kirchenkreis Ziesar und Görzke gehört, während die Gemeinde Gräben eine selbständige Kirchengemeinde ist.

bb) Diese Sachverhaltsermittlung begegnet keinen verfassungsrelevanten Bedenken. Dabei kommt es nicht darauf an, ob vom Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt worden sind. Wie verbunden die Gemeinden im Detail jetzt sind, ist bei der Prognoseentscheidung zur Gemeindegebietsneugliederung ersichtlich von untergeordneter Bedeutung. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob der Gesetzgeber die für die Durchführung des gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten und es möglich ist, daß bei Zugrundelegung der behaupteten abweichenden Situation die Neugliederung anders ausgefallen wäre, besteht eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen sind indes weder von der Beschwerdeführerin vorgetragen noch sonst ersichtlich.

3. Dem Gesetzgeber stehen im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV Gründe des öffentlichen Wohls zur Seite. Nachvollziehbar beruft er sich darauf, daß die Auflösung und Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Gräben die finanzielle Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerin auf Dauer sichern soll. Nicht zu beanstanden ist, daß Ämter als örtliche Verwaltungseinheit im äußeren Entwicklungsraum weiter bestehen sollen, soweit nicht nach dem Leitbild eine amtsfreie Gemeinde gebildet werden kann. Amtsfreie Gemeinden sollen im äußeren Entwicklungsraum dann gebildet werden, wenn es ausgeprägte Zentralorte der Kategorie Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums und Mittelzentren gibt oder aber Grundzentren, die in der Regelausstattung einem Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums nahe kommen und eine vergleichsweise hohe, von den übrigen dem Amt angehörenden Gemeinden deutlich unterschiedliche Einwohnerzahl aufweisen (LT-Drucksache 3/4883, S. 222, Leitbild I. 2. a) bb)). Das Amt soll nicht weniger als 5.000 und amtsangehörige Gemeinden regelmäßig nicht weniger als 500 Einwohner haben. Auch sollten Ämter aus nicht mehr als sechs Gemeinden bestehen (LT-Drucksache 3/4883, a.a.O., Leitbild I. 2 b) aa), bb) und cc). Eine diesem Leitbild teilweise widersprechende Ausgangssituation hat der Gesetzgeber vorgefunden.

a) Daß die Stärkung der Verwaltungskraft sowie die Straffung und Effizienzsteigerung der Kommunalverwaltungen durch die Bildung leistungsfähiger Gemeinden Gründe des öffentlichen Wohls sind, welche eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermögen, hat das Landesverfassungsgericht bereits mehrfach entschieden, insbesondere zum Unterfall der Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland (Urteile vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, a.a.O., und - VfGBbg 97/03 -) aber auch für den äußeren Entwicklungsbereich (zuletzt Beschluß vom 20. Oktober 2005 - VfGBbg 277/03 -) sowie zum vorausgegangenen Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13. März 2001 (vgl. Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg zu Bd. 13, 116 = LKV 2002, 573, 574). Eine kommunale Neugliederung setzt nicht voraus, daß Mängel in der bisherigen Aufgabenerfüllung bestehen oder eine Gemeinde keine ausreichende Verwaltungs- und Leistungskraft besitzt. Vielmehr kann auch eine weitere Verbesserung der Verwaltung des Gesamtraumes die Neugliederung rechtfertigen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - und Beschluß vom 18. November 2004 - VfGBbg 167/03 -). Einer solchen Verbesserung dient hier die Umsetzung der Leitbildbestimmungen.

b) Die Begrenzung auf eine Höchstzahl von sechs einem einzelnen Amt angehörenden Gemeinden - wobei eine größere Anzahl ausnahmsweise als Folge eines Ämterzusammenschlusses zulässig sein soll (I. 2. b) aa) Sätze 3 und 4 des Leitbildes) - ist ein dem öffentlichen Wohl dienendes Neugliederungsziel. Nachvollziehbar ist insoweit auch das Argument des Gesetzgebers, daß die Effizienz der Verwaltungstätigkeit unter einer zu kleinteiligen Amtsstruktur leidet.

Soweit der Gesetzgeber angesichts dessen die Neugliederung darauf stützte, daß das Amt Ziesar selbst unter Berücksichtigung einer Reihe vertraglicher Gemeindezusammenschlüsse vor der gesetzlichen Neugliederung mehr als sechs Gemeinden aufwies und auch der Ausnahmefall eines Ämterzusammenschlusses nicht vorlag, ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

c) Vor diesem Hintergrund und der Tatsache, daß die Beschwerdeführerin eine deutlich unter 500 liegende Einwohnerzahl aufwies, durfte der Gesetzgeber gerade bei ihr von einem Neugliederungsbedarf ausgehen. Soweit der Gesetzgeber seine Abwägungsentscheidung maßgeblich darauf gestützt hat, daß die Beschwerdeführerin den Schwellenwert der Mindesteinwohnerzahl von 500 Einwohnern deutlich unterschreitet (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 224 und ebd. sein Leitbild unter 2. b) cc), S. 24), ist hiergegen verfassungsrechtlich nichts einzuwenden. Die Landesverfassung steht der Einschätzung, daß sich aus einer geringen Einwohnerzahl der Gemeinde typisierend Rückschlüsse auf die (verminderte) Leistungsfähigkeit der Gemeinde ergeben, nicht entgegen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 -, a.a.O.). Der Gesetzgeber war nicht gehalten, das bisherige Leistungsvermögen der Beschwerdeführerin als alleiniges und zwingendes Indiz für ihre künftige Leistungsfähigkeit zu werten. Der Rückgriff auf die Einwohnerzahl als Indiz für die Leistungsfähigkeit der Gemeinde ist auch bei amtsangehörigen Gemeinden unbeschadet dessen statthaft, daß eine amtsangehörige Gemeinde im Land Brandenburg nicht selber Träger der „eigentlichen“ Verwaltung ist. Die Gemeindevertretung bleibt nämlich ungeachtet der administrativen Umsetzung durch das Amt für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig. Nicht das Amt, sondern die einzelne Gemeinde ist Träger der gemeindlichen Einrichtungen und für den Unterhalt dieser Einrichtungen zuständig. Solche Einrichtungen können im Regelfall sinnvoll nur von bestimmten gemeindlichen Mindestgrößen an betrieben werden (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 -, a.a.O., und Beschluß vom 18. November 2004 – VfGBbg 167/03 –, a.a.O., m.w.N.).

Der Gesetzgeber hat hierbei nicht unberücksichtigt gelassen, daß das Unterschreiten dieser Mindesteinwohnergrenze nicht zwingend zur Eingliederung in eine andere Gemeinde führt (vgl. Leitbild unter I. 2. b) cc)). Vielmehr hat er in diesem Zusammenhang geprüft, ob geographische, historische oder soziokulturelle Gesichtspunkte ein Abweichen von der Regelmindesteinwohnerzahl rechtfertigen. Seine Einschätzung, daß dies nicht der Fall sei (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 224), ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

d) Auch soweit der Gesetzgeber bei einem Fortbestand der Beschwerdeführerin das Entstehen eines Ungleichgewichtes innerhalb des Amtsausschusses zwischen den nach Zusammenschlüssen gestärkten Gemeinden einerseits und der Beschwerdeführerin als Kleinstgemeinde andererseits befürchtet, ist dies verfassungsrechtlich unbedenklich.

4. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Gräben ist auch nicht unverhältnismäßig.

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, a.a.O.).

Der Gesetzgeber hat die Vor- und Nachteile seines Neugliederungsvorhabens hier in nicht zu beanstandender Weise gegeneinander abgewogen und ist zu einem verfassungsrechtlich vertretbaren Ergebnis gelangt. Danach besitzen die für eine Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Gräben sprechenden Gründe das größere Gewicht.

a) Die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung war dem Gesetzgeber gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner im Blick gehabt und sich damit auseinandergesetzt, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/4883, S. 216 ff., Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 12 des 4. GemGebRefG, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550, LT-Drucksache 3/7445, S. 18). Auf der anderen Seite hat er als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise die niedrige Einwohnerzahl der Beschwerdeführerin berücksichtigt. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber zu dem Ergebnis gelangt, daß zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung die Bildung einer größeren Verwaltungseinheit durch Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Gräben notwendig ist.

Besonderheiten, die einen Fortbestand der Beschwerdeführerin als eigenständige Gemeinde gebieten, sind nicht ersichtlich. Daß die Jahresrechnungsstatistik für die Jahre 1997 bis 2001 überwiegend Überschüsse aufwies, genügt nicht, zumal die Umlageverpflichtung der Beschwerdeführerin erheblich und ihre Steuerschwäche deutlich waren. Die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers erscheint insoweit vertretbar, soweit er mit der Schaffung größerer Verwaltungseinheiten insbesondere auch die Stärkung der Investitionskraft beabsichtigt.

b) Eine vorzugswürdige leitbildgerechte Alternative, die insbesondere den Bestand der Beschwerdeführerin erhalten würde, ist weder ersichtlich noch von der Beschwerdeführerin geltend gemacht worden.

Daß der Gesetzgeber entgegen seiner ursprünglichen Absicht die Eingliederung der Beschwerdeführerin nicht nach Görzke, sondern nach Gräben vornahm, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Denn er folgte damit dem Willen, den die Beschwerdeführerin in ihrer Anhörung vor dem Innenausschuß für den Fall ihrer Auflösung geäußert hatte. Es ist verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn er diesem den Vorzug gab vor der - für eine Eingliederung nach Görzke sprechenden - ausgeprägteren Verflechtung, zumal er eine Eingliederung nach Gräben im Gesetzentwurf zu § 12 4. GemGebRefG durchaus als Alternative erkannt, jedoch wegen der intensiveren Beziehungen nach Görzke nicht favorisiert hatte.

5. Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

Der Gesetzgeber war nicht durch die finanziellen Folgen an einer Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Gräben gehindert. Für die Beurteilung am Maßstab des öffentlichen Wohls im Sinne des Art. 98 Abs. 1 LV ist nicht ausschließlich oder auch nur in erster Linie entscheidend, welche Lösung für die Einwohner der einzelnen Gemeinde die meisten Vorteile bietet. Entscheidend ist vielmehr, welche Lösung den Interessen des gesamten neu zu gliedernden Verwaltungsraumes und seiner Bevölkerung sowie darüber hinaus der Gesamtbevölkerung des Landes am besten entspricht. Erfahrungsgemäß kann der Wohlstand einer Gemeinde auf Lagevorteilen - etwa einer verkehrsgünstigen Lage an der Schnittstelle zwischen Autobahn und Bundesstraße - beruhen, wenn auch die sich aus der günstigen Lage ergebenden Chancen genutzt werden müssen. Umgekehrt kann Verschuldung jedenfalls teilweise aus Lagenachteilen herrühren, etwa wenn Infrastruktureinrichtungen unterhalten werden müssen, die zugleich den Menschen aus Nachbargemeinden zugute kommen, und gleichzeitig günstige Entwicklungsmöglichkeiten nicht vorhanden sind oder durch bestehende (Wohn-)Bebauung nicht lohnend genutzt werden können. Unabhängig davon ist die Finanzlage und damit auch der Beitrag, den die Einwohner mit einem neu zugeschnittenen Gebiet und Ressourcen zu leisten vermögen, naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1 2. Alt. VerfGGBbg.
 

Weisberg-Schwarz Prof. Dr. Dombert
   
Prof. Dr. Harms-Ziegler Havemann
   
Dr. Jegutidse Dr. Knippel
   
Prof. Dr. Schröder Prof. Dr. Will