Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 9/08 Urteil vom: 15.10.2009 S-Nr.: 2090
   
Verfahrensart: abstrakte Normenkontrolle
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 50; LV, Art. 2 Abs. 5 Satz 2
- PersVG, § 91
- BbgSchulg, § 71
   
Schlagworte: - Mitbestimmung
- Grundrecht
- Staatsziel
- Personalvertretung
- Schulen
- Lehrerräte
- Personalräte
- Pädagogisches Personal
   
amtlicher Leitsatz: 1. Art. 50 der Verfassung des Landes Brandenburg räumt den Beschäftigten ein Grundrecht auf Mitbestimmung ein.

2. Die Aufteilung der Personalvertretung in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten der Schulen auf Personalräte bei den Staatlichen Schulämtern einerseits und Lehrerräte in den Schulen andererseits ist verfassungsrechtlich unbedenklich.

3. Mit der Landesverfassung unvereinbar ist, dass das Anhörungsrecht der Lehrerräte nicht in Angelegenheiten des sonstigen pädagogischen Personals gilt.

4. Ebenfalls verfassungswidrig ist, dass Lehrerräte nicht auch an den Schulen Personalräten gleichgestellt sind, in denen der Schulleiter nur in anderen als in personellen Angelegenheiten entscheidungsbefugt ist.
   
Fundstellen: - LKV 2009, 557
- GVBl. I 2010, Nr. 2 (Tenor)

   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Urteil vom 15.10.2009 - VfGBbg 9/08 -, verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  9/08


IM NAMEN DES VOLKES

 
U R T E I L

In dem Verfahren über den Normenkontrollantrag

der (teils ehemaligen) Abgeordneten des Landtages Brandenburg

Renate Adolph, Dr. Andreas Bernig, Helga Böhnisch, Ralf Christoffers, Thomas Domres, Christian Görke, Gerrit Große, Frank Hammer, Wolfgang Heinze, Dr. Gerd-Rüdiger Hoffmann, Peer Jürgens, Kerstin Kaiser, Ingeborg Kolodzeike, Torsten Krause, Margitta Mächtig, Kerstin Meier, Kerstin Bednarski,Stefan Sarrach, Dr. Hans-Jürgen Scharfenberg, Carolin Steinmetz-Mann, Gerlinde Stobrawa, Anita Tack, Otto Theel, Wolfgang Thiel, Heinz Vietze, Karin Weber, Kornelia Wehlan, Irene Wolff-Molorciuc, Birgit Wöllert,

Antragsteller,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt H.

auf Überprüfung von § 91 Abs. 1 Satz 1 und 2 sowie § 91 Abs. 3 bis 6 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Brandenburg vom 15. September 1993 (Landespersonalvertretungsgesetz – PersVG-, GVBl. I. S. 358) in der Fassung des Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 8. Januar 2007 (GVBl. I S. 2) hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit der Verfassung des Landes Brandenburg

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg durch die Verfassungsrichter Postier, Prof. Dawin, Dielitz, Dr. Fuchsloch, Möller, Nitsche, Partikel, Schmidt und Dr. Schöneburg

auf die mündliche Verhandlung vom 17. September 2009

am 15. Oktober 2009

für R e c h t erkannt:

§ 91 Abs. 4 Satz 1 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Brandenburg vom 15. September 1993 (Landespersonalvertretungsgesetz – PersVG -, GVBl. I. S. 358) in der Fassung des Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 8. Januar 2007 (GVBl. I S. 2) ist mit Art. 50 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar, soweit die Vorschrift eine Anhörung des Lehrerrats in Angelegenheiten des sonstigen pädagogischen Personals nicht vorsieht.

§ 91 Abs. 6 PersVG ist insoweit mit Art. 50 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar und nichtig, als diese Vorschrift die entsprechende Anwendung des Fünften Abschnitts des Landespersonalvertretungsgesetzes auf Mitglieder von Lehrerräten an solchen Schulen ausschließt, in denen der Schulleiter in anderen als in personellen Angelegenheiten entscheidungsbefugt ist.

§ 91 Abs. 1, § 91 Abs. 4 Satz 2 sowie § 91 Abs. 3 und 5 PersVG sind mit der Verfassung des Landes Brandenburg vereinbar.

A.

I.

Die Antragsteller, zum Zeitpunkt des Antragseingangs bei Gericht Abgeordnete des Landtages Brandenburg, stellen Bestimmungen des Landespersonalvertretungsgesetzes zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung, die die Mitbestimmung an Schulen in öffentlicher Trägerschaft betreffen. Die für das Verfahren wesentlichen Regelungen lauten (unter Hervorhebung der angegriffenen Bestimmungen) wie folgt:

§ 91 PersVG Schulen und Schulämter

(1)Dienststellen im Sinne der §§ 1, 6 und 12 für die Lehrkräfte und das weitere pädagogische Personal an Schulen in öffentlicher Trägerschaft ist das Staatliche Schulamt. § 6 Abs. 2 und § 55 finden keine Anwendung.

(2)Die Kosten nach § 24 Abs. 3 und § 44 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 tragen die Träger der sachlichen Kosten der Dienststellen. Die Kosten nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 und 2 trägt das Land.

(3)An den Schulen öffentlicher Trägerschaft können Lehrerräte nach den Grundsätzen dieses Gesetzes gebildet werden.

(4)Der Lehrerrat soll vom Personalrat beim Staatlichen Schulamt in Angelegenheiten der Lehrkräfte der jeweiligen Schule, die dessen Beteiligung unterliegen, angehört werden. Der Lehrerrat wird von dem Schulleiter in Angelegenheiten, in denen er zu einer Entscheidung befugt ist, nach den Bestimmungen dieses Gesetzes beteiligt, sofern nicht eine Beteiligung im Rahmen der Mitwirkung gemäß Teil 7 des Brandenburgischen Schulgesetzes erfolgt.

(5)Kommt in den Fällen nach Absatz 4 Satz 2 zwischen dem Schulleiter und dem Lehrerrat eine Einigung nicht zustande, so bestimmt sich das weitere Verfahren nach § 61 Abs. 5 oder § 67 mit der Maßgabe, dass als Stufenvertretung der beim Staatlichen Schulamt gebildete Personalrat gilt. Kommt zwischen der Leitung des Staatlichen Schulamtes und dem bei ihm gebildeten Personalrat in Mitbestimmungsangelegenheiten in den Fällen nach Satz 1 eine Einigung nicht zustande, kann die Einigungsstelle innerhalb von zehn Arbeitstagen nach Eingang der Ablehnung abweichend von § 61 Abs. 6 und 7 durch das Staatliche Schulamt mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder in den Fällen des § 69 durch den Personalrat bei dem Staatlichen Schulamt direkt angerufen werden.

(6)Für Mitglieder von Lehrerräten an Schulen, in denen der Schulleiter zu selbständigen Entscheidungen in personellen Angelegenheiten des pädagogischen Personals befugt ist, finden die Regelungen des Fünften Abschnitts entsprechend Anwendung.

II.

Mit dem am 4. Februar 2008 eingeleiteten Normenkontrollverfahren beantragen die Antragsteller festzustellen,

dass die Regelungen gemäß § 91 Abs. 1 Satz 1 und 2 sowie gemäß § 91 Abs. 3 bis 6 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Brandenburg vom 15. September 1993 (Landespersonalvertretungsgesetz –PersVG-, GVBl. I. S. 358) in der Fassung des Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 8. Januar 2007 (GVBl. I S. 2) wegen ihrer sachlichen Unvereinbarkeit mit der Verfassung des Landes Brandenburg nichtig sind.

Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor, die angegriffenen Bestimmungen schränkten das in Art. 50 Verfassung des Landes Brandenburg (LV) gewährleistete Grundrecht auf Mitbestimmung der Lehrkräfte und des weiteren pädagogischen Personals an Schulen in öffentlicher Trägerschaft unverhältnismäßig ein, soweit Lehrerpersonalräte ausschließlich bei Staatlichen Schulämtern einzurichten seien (1.). Zudem genüge die Regelung der materiellen und verfahrensrechtlichen Mitbestimmungsstrukturen in § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG nicht den aus dem Rechtsstaatsgebot folgenden Anforderungen(2.).

1. Die Dienststellenregelung nach § 91 Abs. 1 Satz 1 und 2 PersVG stehe infolge der gestärkten Eigenverantwortung der Schulen nicht im Einklang mit Art. 50 LV. Insbesondere aufgrund der Neuregelung des § 71 BbgSchulG stünden den Schulleitern umfangreiche, die Interessen der Beschäftigten unmittelbar berührende selbständige Entscheidungsbefugnisse mit einem solchen Gehalt zu, dass Schulen materiell-rechtlich Dienststellen im Sinne des Art. 50 LV seien. Der Gesetzgeber habe daher die Bildung örtlicher Personalräte jedenfalls nicht völlig ausschließen dürfen.

Die Zentralisation der Personalräte bei den Staatlichen Schulämtern aufgrund von § 91 Abs. 1 Satz 1 und 2 PersVG und die damit korrespondierenden Vorschriften zur Beschränkung der Befugnisse von Lehrerräten gemäß § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG verstießen gegen das Gebot der effektiven, insbesondere der orts- und sachnahen Repräsentation der Beschäftigteninteressen durch Vertretungsorgane. Infolge der Einrichtung von Personalräten allein bei den Schulämtern blieben schulspezifische Konflikt- und Interessenlagen unberücksichtigt. Nach der Bildung von nur noch sechs Regionalschulämtern sei jeweils ein Personalrat mit 21 Mitgliedern für mindestens 3.801 Wahlberechtigte aus mehreren Landkreisen zuständig(anders nur in Perleberg: 19 Mitglieder für 3100-3800 Beschäftigte). Die jeweiligen Schulen seien z.T. erheblich weit von den Schulämtern entfernt; die längsten Entfernungen betrügen in den Schulamtsbezirken zwischen 47 km (Wünsdorf) und 148,3 km (Perleberg).

Die Möglichkeit der Bildung von Lehrerräten kompensiere die Einschränkung des Grundrechts aus Art. 50 LV nur unzureichend. Zum einen sei die faktische Gleichstellung von Lehrerräten auf bestimmte Schulen und bestimmte Beteiligungs- sowie Schutzrechte beschränkt. Zum anderen bestehe die Vertretungskompetenz von Lehrerräten nur für die Gruppe der Lehrer, nicht aber auch für die des sonstigen – insbesondere pädagogischen – Schulpersonals. Zudem seien Schulen zur Einrichtung und Bildung von Lehrerräten nicht verpflichtet.

2. Die Ausgestaltung der Mitbestimmungsstruktur in § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG werde den Anforderungen des Rechtsstaatsgebotes nicht gerecht.

§ 91 Abs. 4 Satz 2 PersVG beachte die Grundsätze des Gesetzesvorbehalts sowie der Normenklarheit nicht, da die Vorschrift die wesentlichen Befugnisse und Pflichten von Lehrerräten nicht selbst regele, sondern Fragen offen lasse, die der Klärung durch die Landesverwaltung bedürften. Insbesondere liege ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsgebot darin, dass das „Ob“ der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung von Lehrerräten von der Übertragung von Entscheidungskompetenz auf die Schulleiter abhängig sei, die nicht durch den Gesetz- oder den von ihm ermächtigten Verordnungsgeber erfolge, sondern mittels Verwaltungsvorschrift. Damit sei auch die verfassungskonforme Anwendung der übrigen Regelungen in § 91 Absätze 3 bis 6 PersVG beeinträchtigt. Zudem führe das Fehlen klarer Definitionen bei der Abgrenzung der personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsrechte von den nach dem Brandenburgischen Schulgesetz vorgesehenen Mitwirkungsrechten im Rahmen des § 91 Abs. 4 Satz 2 2. Halbsatz PersVG in der Praxis zu Überschneidungen und Lücken.

Die Regelungen in § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG verletzten zudem den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie seien infolge ihrer mangelnden Bestimmtheit und Klarheit einerseits sowie der fehlenden Orts- und Sachnähe der Beteiligungsstruktur andererseits nicht geeignet, den gesetzgeberischen Zweck zu erfüllen, Beteiligungsformen zur effektiven Repräsentation der kollektiven Interessen im Bereich des Schulwesens zu schaffen. Schließlich sei der Eingriff in das Grundrecht aus Art. 50 LV durch § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG nicht erforderlich, da der Gesetzgeber sich nicht auf das zulässige Mindestmaß für Eingriffe beschränkt habe und es an einer besonderen Rechtfertigung für den Eingriff fehle.

III.

1. Der Landtag und die Landesregierung haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Der Landtag hat von einer Äußerung abgesehen.

2. Nach Ansicht der Landesregierung stehen die zur Überprüfung gestellten Normen mit der Landesverfassung im Einklang. Sie verstießen weder gegen Art. 50 LV (a.) noch gegen das Rechtsstaatsprinzip (b.) oder das – von den Antragstellern nicht ausdrücklich angesprochene – allgemeine Gleichheitsgrundrecht (c.).

a. Das Grundrecht auf Mitbestimmung nach Art. 50 LV unterliege wegen seiner Erstreckung auf alle Bereiche abhängiger Beschäftigung einem weiten Ausgestaltungsspielraum des einfachen Gesetzgebers. Es lege den Landesgesetzgeber weder auf ein bestimmtes Mitbestimmungsmodell fest noch hindere es ihn, bereichsspezifische Besonderheiten angemessen zu berücksichtigen. Eine verfassungsrechtliche Bindung bestehe – nur – insoweit, als der Gesetzgeber verpflichtet sei, zu wählende Mitbestimmungsorgane vorzusehen, diese den behördlichen Stellen, die für die Auslösung der Mitbestimmungsbefugnisse relevante Entscheidungen träfen, sachgerecht zuzuordnen und eine wirksame Beteiligung der Beschäftigten sowie einen Kernbestand von Schutzrechten der Personalvertreter sicherzustellen. Im Bereich des öffentlichen Dienstes sei der Gesetzgeber dabei gehalten, sich an den Grundsätzen des Personalvertretungsrechts des Bundes und der (alten) Länder zu orientieren. Den sich aus diesen Grundsätzen ergebenden Anforderungen genügten die angegriffenen Regelungen. Das geltende Recht sehe auf den Ebenen, auf denen mitbestimmungspflichtige Entscheidungen getroffen werden könnten, Personalvertretungsorgane vor, nämlich den Personalrat bei den Schulämtern und den Lehrerrat bei den Schulen. Die streitbefangenen Vorschriften verminderten weder die Anzahl oder Systematik der die Mitbestimmung auslösenden Tatbestände noch führten sie zur Anwendung minderer Formen und Verfahren der Mitbestimmung. Das geringfügige „Weniger“ an Mitbestimmung nach dem Landespersonalvertretungsgesetz werde durch ein „Mehr“ an Mitarbeiterbeteiligung nach dem Brandenburgischen Schulgesetz kompensiert. Der verfassungsrechtlich gebotene Kernbestand an Schutzrechten sei gewahrt, da § 8 PersVG auch für die Mitglieder der Lehrerräte gelte. Infolge der Regelung in § 91 Abs. 6 PersVG würden für die Mitglieder aller bestehenden Lehrerräte tatsächlich dieselben Schutzrechte gelten wie für die Mitglieder von Personalräten. Die durch die angegriffenen Vorschriften bewirkte Zuordnung der Personalvertretungen zu den Schulämtern einerseits (Personalräte) und den Schulen andererseits (Lehrerräte) sei unter Berücksichtigung der sich aus dem Schulgesetz und dem Landesbeamtengesetz getroffenen Kompetenzzuweisungen verfassungsrechtlich unbedenklich. Eine beteiligungsfreie Lücke sei wegen der Regelung in § 91 Abs. 4 Satz 2 PersVG ausgeschlossen. Die mit der Einrichtung von Personalräten bei den Schulämtern verbundenen Beschwernisse seien nicht derart gravierend, dass sie zu verfassungsrechtlichen Bedenken führten. Solche Bedenken ergäben sich im Gegenteil bei einem Verzicht auf einen Personalrat bei den Schulämtern wegen der dort bestehenden Fülle von Entscheidungskompetenzen. Die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Bestimmungen sei auch nicht deswegen anzunehmen, weil sie den Schulen die begriffliche Anerkennung als Dienststelle versagten. Art. 50 LV und das Landespersonalvertretungsgesetz verwendeten den Begriff der „Dienststellen“ nicht deckungsgleich. Art. 50 LV umschreibe zur Festlegung seines Geltungsbereichs mit „Dienststellen“ den gesamten Beschäftigungsbereich der öffentlichen Verwaltung. Demgegenüber diene der Dienststellenbegriff im Landespersonalvertretungsgesetz der Aufteilung der Gesamtheit der öffentlichen Verwaltung in Einheiten, um diesen sach- und aufgabengerecht Mitbestimmungsorgane zuzuordnen.

b. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip liege ebenfalls nicht vor. Die Befugnisse der Lehrerräte seien im Landespersonalvertretungsgesetz klar ausgewiesen. Es begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass die konkret von den Lehrerräten auszuübenden Rechte nicht aus diesem Gesetz selbst folgten, sondern aus außerpersonalvertretungsrechtlichen Bestimmungen abzuleiten seien. Der Gesetzesvorbehalt gebiete es nicht, die Aufteilung der Entscheidungsbefugnisse zwischen den einzelnen hierarchischen Stufen der Behörden – und damit letztlich das gesamte Organisationsrecht – innerhalb des Landespersonalvertretungsgesetzes zu regeln oder zu wiederholen. Die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Normen werde durch etwaige Mängel der außerpersonalvertretungsrechtlichen Kompetenzzuweisungen nicht berührt. Eine inzidente Überprüfung der gesamten Regelungen über die Entscheidungskompetenzen der Behörden im schulischen Bereich auf ihre Rechtmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Klarheit sei in dem § 91 PersVG betreffenden Normenkontrollverfahren nicht möglich.

c. Eine Prüfung der streitbefangenen Bestimmungen am Maßstab des allgemeinen Gleichheitsgrundssatzes nach Art. 12 Abs. 1 LV scheide aus, da Art. 50 LV vorliegend wegen der von den Antragstellern gerügten Ungleichbehandlung der Mitbestimmung an Schulen als besonderes Gleichheitsgrundrecht zur Anwendung komme.

B.

Der Normenkontrollantrag auf Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von § 91 Abs. 1 Satz 1 und 2 sowie § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG ist gemäß Art. 113 Nr. 2 LV, § 39 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) zulässig.

Insbesondere sind die 29 Antragsteller antragsbefugt. Sie erfüllen das nach § 39 VerfGGBbg notwendige Quorum von einem Fünftel der Mitglieder des Landtages, dem 88 Abgeordnete angehören. Dabei ist ohne Belang, wenn Antragsteller inzwischen aus dem Landtag ausgeschieden sind. Die einmal gegebene Zulässigkeit des Normenkontrollantrages eines Drittels seiner Mitglieder besteht unabhängig davon fort, dass Antragsteller ihre Stellung als Landtagsabgeordnete verlieren (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 10. November 1994 – VfGBbg 4/94 – LVerfGE 2, 201). Bedeutung und Funktion des Antrags zur Einleitung einer abstrakten Normenkontrolle erschöpfen sich darin, den Anstoß zur verfassungsgerichtlichen Prüfung im objektiven Verfahren zu geben. Ist dieses in Gang gesetzt, kommt es nur noch auf ein besonderes objektives Interesse an der Klarstellung der Geltung der zur Überprüfung gestellten Normen an, das vorliegt, wenn – wie hier –Antragsteller von der Unvereinbarkeit der Norm mit der Landesverfassung überzeugt sind (vgl. auf Bundesebene: BVerfGE 96, 133, 137). Dabei hat das Verfassungsgericht die Gültigkeit der angegriffenen Normen in ihrer Gesamtheit und jeder einzelnen unter allen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen, ohne an die Rügen der Antragsteller gebunden zu sein (wie hier: BVerfGE 93, 37, 65 mwN).

C.

Der Normenkontrollantrag ist teilweise begründet. § 91 PersVG ist mit Art. 50 LV unvereinbar, soweit Absatz 4 der Vorschrift eine Anhörung des Lehrerrats in Angelegenheiten des sonstigen pädagogischen Personals nicht vorsieht und Absatz 6 die entsprechende Anwendung des Fünften Abschnitts des Landespersonalvertretungsgesetzes auf Mitglieder von Lehrerräten an solchen Schulen ausschließt, in denen der Schulleiter in anderen als personellen Angelegenheiten entscheidungsbefugt ist. Im Übrigen stehen die zur Überprüfung gestellten Regelungen des Landespersonalvertretungsgesetzes im Einklang mit der Landesverfassung.

I.

Die angegriffenen Regelungen sind formell verfassungsgemäß.

Das Personalvertretungsrecht fällt in die Gesetzgebungskompetenz des Landes. Dies hat das Verfassungsgericht nicht als bundesrechtliche Vorfrage, sondern deshalb zu prüfen, weil das Rechtsstaatsgebot des Art. 2 Abs. 5 S. 2 LV dem Landesgesetzgeber untersagt, Landesrecht zu setzen, ohne dazu befugt zu sein (Verfassungsgericht für das Land Brandenburg, Urteil vom 30. Juni 1999 – VfGBbg 3/98 -, LVerfGE 10, 157, 161 mwN).

Durch Erlass des Landespersonalvertretungsgesetzes im Jahr 1993 hat der Landesgesetzgeber den Rahmen ausgefüllt, den der Bund mit den im Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) enthaltenen Rahmenvorschriften über die Personalvertretungen in den Ländern (§§ 94 – 106 BPersVG) auf der Grundlage der Kompetenz des Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 des Grundgesetzes (GG) in seiner damaligen Fassung gesetzt hatte. Für die Änderung der zur Überprüfung gestellten Regelungen des Personalvertretungsgesetzes durch Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 8. Januar 2007 bestand infolge des Wegfalls der Rahmenrechtskompetenz des Bundes durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I, S. 2034) die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Landes (vgl. auch Ipsen, NJW 2006, 2801, 2804).

II.

Die angegriffenen Regelungen des Landespersonalvertretungsgesetzes stehen weitgehend auch in materieller Hinsicht mit der Landesverfassung im Einklang.

1. Maßstab für die materielle verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Überprüfung gestellten Normen ist vorrangig Art. 50 LV.

a. Danach haben die Beschäftigten und ihre Gewerkschaften nach Maßgabe der Gesetze das Recht zur Mitbestimmung in Angelegenheiten der Betriebe, Unternehmen und Dienststellen. Die Verfassungsbestimmung gewährt ein soziales Grundrecht auf Mitbestimmung (aa.) und überträgt dem Landesgesetzgeber zugleich die Aufgabe, im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz die normativen Voraussetzungen für Beteiligungsrechte und –verfahren zu schaffen(bb.). Dabei räumt die Regelung dem Gesetzgeber einen erheblichen Gestaltungsspielraum ein (cc.), dessen Grenzen vorrangig die verfassungsrechtlich gesicherten Grundprinzipien der Mitbestimmung bilden(dd.). Das Verfassungsgericht hat diesen Spielraum im Rahmen der verfassungsgerichtlichen Prüfung zu respektieren (dd.).

aa. Die Landesverfassung hat das Recht zur Mitbestimmung, d.h. zur institutionalisierten Interessenvertretung durch gewählte Vertretungsorgane (vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 22. Februar 2001 – Vf. 51 –II-99 -, amtl. Abdruck, S. 31), nicht lediglich als Staatsziel im Sinne einer objektiv-rechtlichen Verpflichtung des Staates, sein Handeln (auch) an diesem Ziel auszurichten, ausgestaltet. Art. 50 LV räumt vielmehr den Beschäftigten einen einklagbaren Anspruch auf Mitbestimmung ein und ist daher als soziales Grundrecht anzusehen.

(1) Bereits der Wortlaut von Art. 50 LV („Die Beschäftigten … haben ... das Recht zur Mitbestimmung ...“) spricht dafür, dass die Norm über die Festlegung eines Staatsziels hinausgeht. Diese Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift unterstützt. In den Verfassungsberatungen konnten sich Anträge auf Streichung des Mitbestimmungsartikels aus dem Verfassungsentwurf nicht durchsetzen, da „die Mitbestimmung ein elementarer Bestandteil der sozialen Ausgestaltung der Marktwirtschaft sei. Es wäre daher misslich, auf der einen Seite eine Bestimmung über die Marktwirtschaft aufzunehmen, die Aussage zur Mitbestimmung aber zu streichen“ (s. Protokoll VA/UA I-19, Dokumentation der Verfassung des Landes Brandenburg vom 26. November 1991, Band 2, S. 772). Dieser Beratungsverlauf lässt den Willen des Verfassungsgebers erkennen, mit Aufnahme einer Norm zur Mitbestimmung in die Verfassung ein ausdrückliches Gegengewicht zu seinem Bekenntnis zur Marktwirtschaft in Art. 42 LV zu schaffen. Die somit beabsichtigte Stärkung der Beschäftigten und ihrer Gewerkschaften im marktwirtschaftlichen System erlaubt nach Auffassung des Gerichts den Schluss, dass der Verfassungsgeber die Mitbestimmung nicht nur als - wenn auch verbindliches – objektives Verfassungsgebot, sondern als subjektives, einklagbares Recht gewährleisten wollte.

(2) Träger des Grundrechts auf Mitbestimmung sind jedenfalls die „Beschäftigten“. Ihren Schutz bezweckt - über die aus der Entstehungsgeschichte unmittelbar ableitbare, eher kollektivrechtliche Funktion hinaus - die Aufnahme des Mitbestimmungsrechts in die Landesverfassung in besonderem Maße. Art. 50 LV dient dem Ausgleich des Verlusts an Selbstbestimmung, der für den einzelnen Beschäftigten mit der Eingliederung in den Arbeitsprozess verbunden ist, und stellt damit am Arbeitsplatz „ein wichtiges Mittel zur Wahrung der Menschenwürde und der Persönlichkeitsentfaltung“ dar (so BVerfGE 28, 314, 323). Er entspricht dem offenkundigen Bestreben des Verfassungsgebers, der Rechtsordnung in Brandenburg durch die Vorgaben der Verfassung eine soziale Ausrichtung zu verleihen und ist damit sowohl Ausdruck der Menschenwürde als auch des in der Präambel und in Art. 2 Abs. 1 LV gleichfalls normierten Sozialstaatsgedankens. Diesem Ziel folgend hat der Verfassungsgeber den Geltungsbereich von Art. 50 LV durch die Festschreibung des Mitbestimmungsrechts „in Angelegenheiten der Betriebe, Unternehmen und Dienststellen“ auf alle abhängig Beschäftigten erstreckt. Mit dieser Formulierung knüpft der Verfassungsgeber an die Wortwahl in den Gesetzen an, die bei Entstehung der Landesverfassung die Mitbestimmung im Wesentlichen regelten, nämlich an das Betriebsverfassungsgesetz (Errichtung von Betriebsräten in Betrieben; § 1 Abs. 1 S. 1), das Mitbestimmungsgesetz und Montanmitbestimmungsgesetz (Vertretung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten von Unternehmen; jeweils § 1 Abs. 1)und das Bundespersonalvertretungsgesetz (Bildung von Personalräten in Dienststellen; § 1 iVm § 6). Darüber hinaus verweist der Begriff der Dienststelle auch auf die Mitarbeitervertretungsvorschriften der Evangelischen und der Katholischen Kirche (Mitarbeitervertretungsgesetz bzw. Rahmenordnung für eine Mitarbeitervertretungsordnung der Diözesen; § 1 Abs. 1 bzw. § 1 Abs. 1 iVm § 1a Abs. 1), die jeweils die Bildung von Mitarbeitervertretungen u.a. in Dienststellen vorsehen.

(3) Die Landesverfassung hat sich somit bei der Gewährung des Mitbestimmungsrechts nicht auf die Sachbereiche beschränkt, für die der Landesgesetzgeber zur Zeit der Entstehung der Verfassung die Gesetzgebungskompetenz besaß. Die damit verbundene landesverfassungsrechtliche Gewährleistung – auch - auf dem Gebiet der Gesetzgebungskompetenz des Bundes wurde bereits in den Beratungen des Unterausschusses I des (vorparlamentarischen) Verfassungsausschusses ausführlich erörtert und für zulässig gehalten (s. Protokoll VA/UA I-11 vom 30. September 1991, Dokumentation der Verfassung des Landes Brandenburg, Band 2, S. 643, 645ff, 647). Gegen diese Einschätzung bestehen keine durchgreifenden Bedenken, da das in Art. 50 LV festgeschriebene Mitbestimmungsrecht nicht im Widerspruch zu bundesrechtlichen Vorgaben steht (s. nachstehend (4)).

(4) Die Annahme des Grundrechtscharakters von Art. 50 LV ist nicht infolge des Maßgabevorbehalts verwehrt. Maßgabevorbehalt und Grundrechtscharakter schließen einander nicht aus, sofern der Verfassungsbestimmung im Übrigen – wie hier - ein hinreichend konkreter oder konkretisierbarer eigenständiger Gehalt zu entnehmen ist. Das einfache Gesetz schafft dann nicht den Inhalt der Verfassungsbestimmung, sondern füllt ihn lediglich aus. Art. 50 LV ist ein in diesem Sinn hinreichend eigenständiger Gehalt zu entnehmen. Er ergibt sich aus dem Leitbild der Mitbestimmung, das dem Verfassungsgeber bei Formulierung der Norm vor Augen stand. Dass die bestehenden Standards Verfassungsrang erhalten sollten und ein Konflikt mit Bundesrecht insbesondere durch Gewährleistung eines über die bestehenden Regelungen hinausgehenden Maßes an Mitbestimmung nicht beabsichtigt war, folgt aus der Entstehungsgeschichte von Art. 50 LV. Danach war zunächst ein Bekenntnis zur paritätischen Mitbestimmung vorgesehen, das gegenüber der Verfassungsrecht gewordenen Regelung ein „Mehr“ an Mitbestimmung bedeutet hätte (s. zum Beratungsverlauf Iwers, Entstehung, Bindungen und Ziele der materiellen Bestimmungen der Landesverfassung Brandenburg (II), S. 688 – 690). Bezogen auf den für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Bereich der Personalvertretung setzt sich das Leitbild aus den bei Entstehung der Landesverfassung vorhandenen Kernvorstellungen zur Personalvertretung zusammen, die insbesondere durch die Rahmengesetzgebung des Bundespersonalvertretungsgesetzes und die dazu ergangene Rechtsprechung der obersten Gerichte des Bundes und der Länder sowie des Bundesverfassungsgerichts geprägt waren.

bb. Indem die Landesverfassung in Art. 50 LV das Recht zur Mitbestimmung „nach Maßgabe der Gesetze“ gewährleistet, hat sie dem Landesgesetzgeber die Aufgabe übertragen, im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz die normativen Voraussetzungen für Beteiligungsrechte und –verfahren zu konkretisieren. Der Maßgabevorbehalt steht daher in engem Zusammenhang mit dem umfassenden Geltungsbereich des Mitbestimmungsrechts. Er überlässt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Umfang und Verfahren der Mitbestimmung einen weiten Gestaltungsspielraum, um den vielfältigen rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen der unterschiedlichen Mitbestimmungsbereiche Rechnung tragen zu können. Zu diesen Rahmenbedingungen gehören etwa kollidierende Verfassungsprinzipien (auf dem Gebiet des Personalvertretungsrechts beispielweise das Demokratieprinzip <grundlegend dazu BVerfGE 93, 37, 65 ff>), Verfassungsgüter wie das Eigentumsrecht, widerstreitende öffentliche und/oder private Interessen wie der Aspekt der Gewährleistung einer effektiven Verwaltung sowie Organisationsstrukturen, an die das Mitbestimmungsmodell anzupassen ist. Wie der Gesetzgeber jeweils die Mitbestimmung ausgestaltet und dabei gegebenenfalls Rahmenbedingungen und Mitbestimmungsrecht zum Ausgleich bringt, ist ihm durch Art. 50 LV nicht im Einzelnen vorgeschrieben. Dem vom Wortlaut unbeschränkten Maßgabevorbehalt ist vielmehr zu entnehmen, dass die Verfassung dem Gesetzgeber einen umfassenden Einschätzungs- und Wertungsspielraum einräumt, der ihm bei der Umsetzung der Verfassungsnorm erhebliche Handlungsfreiheit belässt. Art. 50 LV legt den Landesgesetzgeber daher nicht auf ein bestimmtes Mitbestimmungsmodell fest. Etwas anderes ergibt sich nicht mit Blick darauf, dass dem Verfassungsgeber ein durch die bestehende Gesetzeslage und dazu ergangene Rechtsprechung geprägtes Leitbild der Mitbestimmung vor Augen stand. Aus dem in die Zukunft weisenden Charakter der Landesverfassung folgt, dass der Verfassungsgeber zwar Grundprinzipien, aber nicht die Gesamtheit der das Mitbestimmungsrecht regelnden Normen als unveränderlich verankern wollte. Art. 50 LV verpflichtet den Gesetzgeber auch nicht dazu, unter Berücksichtigung der jeweiligen Rahmenbedingungen den jeweils bestmöglichen Mitbestimmungsmodus festzulegen. Eine solche Optimierungspflicht, die den Landesgesetzgeber letztlich auf ein bestimmtes Ergebnis festlegen könnte, kann Art. 50 LV nicht entnommen werden.

cc. Der Gesetzgeber darf andererseits Umfang und Verfahren der Mitbestimmung nach seiner politischen Einschätzung nicht völlig frei ausgestalten. Vielmehr hat er die mit der Gewährleistung der Mitbestimmung in der Landesverfassung verfolgten Ziele zu berücksichtigen und dabei vor allem die Grundprinzipien der Mitbestimmung zu beachten, die der Verfassungsgeber als bestehende Standards verfassungsrechtlich sichern wollte. Im Bereich der Personalvertretung sind dies folgende:

(1) Der Gesetzgeber hat als Grundvoraussetzung der Interessenvertretung durch die Beschäftigten wählbare Mitbestimmungsorgane vorzusehen und ein Wahlverfahren festzulegen. Die aus Art. 50 LV folgende Verpflichtung des Gesetzgebers ist dabei darauf beschränkt, die normativen Voraussetzungen zu schaffen; die Bestellung der Vertretungsorgane selbst ist Sache der Beschäftigten (vgl. zu Art. 26 SächsVerf SächsVerfGH, Urteil vom 22. Februar 2001 – Vf. 51-II-99 -, amtlicher Abdruck, S. 33). Eine Pflicht zur Ausübung der Mitbestimmung besteht nicht. Art. 50 LV schreibt dem Gesetzgeber auch nicht bei der Ausgestaltung der Wahlordnungen zu beachtende Grundsätze vor. Insofern bestehen abhängig von den jeweils betroffenen Beschäftigungsbereichen unterschiedliche Vorgaben.

(2) Der Gesetzgeber ist weiter gehalten, die Möglichkeit einer effektiven Beteiligung der Beschäftigten in den sie betreffenden Angelegenheiten sicherzustellen. Dazu hat er für die Mitbestimmungsorgane ein materielles und formelles Instrumentarium bereit zu halten, das bezogen auf den einzelnen Beschäftigten geeignet ist, den mit der Eingliederung in den Arbeitsprozess verbundenen Verlust an Selbstbestimmung angemessen auszugleichen, und das gleichzeitig die damit verbundenen Interessen der Gesamtheit der Beschäftigten und ihrer Gewerkschaften berücksichtigt.

Dabei hat der Gesetzgeber einerseits den Gedanken der Repräsentation zu beachten, der dem Recht auf Mitbestimmung immanent ist, mit der Folge, dass es den Vertretungsorganen zur effektiven Wahrnehmung der Rechte der Beschäftigten ohne weiteres möglich sein muss, einen unmittelbaren Einblick in die spezifischen Problem- und Konfliktlagen „vor Ort“ zu gewinnen. Vertretungsorgane sind daher möglichst sach- und ortsnah zu bilden (vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 22. Februar 2001 – Vf. 51-II-99 -, aaO S. 33; HessStGH, Urteil vom 8. November 2006 – P.St.1981 -, NVwZ-RR 2007, 217, 219). Andererseits setzt eine wirksame Wahrnehmung der Beschäftigteninteressen voraus, dass dem Mitbestimmungsorgan auf Seiten der Arbeitgeber bzw. Dienstvorgesetzten ein Partner gegenübersteht, der durch seine Sach- und Entscheidungskompetenz eine verantwortliche Zusammenarbeit und Konfliktlösung ermöglicht. Die Mitbestimmungsorgane sind daher grundsätzlich auf der Ebene im Organisationsaufbau anzusiedeln, auf der nach der jeweiligen Kompetenzverteilung die die Interessen der Beschäftigten berührenden Entscheidungen getroffen werden. Beide Aspekte können in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen. Dieses tritt insbesondere in den Fällen zutage, in denen aufgrund der Organisationsstruktur Entscheidungen, die wesentliche, bündelungsfähige Interessen der Beschäftigten betreffen, nicht (nur) auf der Ebene getroffen werden, auf der diese Beschäftigten tätig sind. Dem Gesetzgeber ist durch Art. 50 LV nicht vorgegeben, wie er dieses Spannungsverhältnis löst. Sofern in einer Organisationseinheit nur Entscheidungen getroffen werden dürfen, die wenige bzw. weniger wichtige Interessen von Beschäftigten berühren, ist die Zentralisierung von Vertretungsorganen auf der (Haupt-) Entscheidungsebene auch im Hinblick auf das grundsätzliche Gebot sach- und ortsnaher Interessenwahrnehmung von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

Ein durch die Verfassung angeordneter Vorrang der Ortsnähe für den Bereich der öffentlichen Verwaltung folgt nicht daraus, dass Art. 50 LV das Mitbestimmungsrecht „in Angelegenheiten der … Dienststellen“ festschreibt. Mit der Anknüpfung an den im Bundespersonalvertretungsgesetz verwendeten Begriff der „Dienststelle“ (vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 13. August 1986 – BVerwG 6 P 7/85 -, NVwZ 1987, 807, 808) hat der Verfassungsgeber nicht zum Ausdruck gebracht, dass die Vertretungsorgane auch auf dieser – durch den einfachen Gesetzgeber definierten - Ebene zu bilden sind. Die Landesverfassung verlangt nur eine Mitbestimmung in deren Angelegenheiten, nicht an ihrem Ort. Die Norm sagt nicht mehr aus, als dass die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes an Entscheidungen ihres Dienstherrn zu beteiligen sind.

Ein Vorrang der Mitbestimmung im Sinn einer Mitentscheidungsbefugnis ist aus der Verpflichtung, eine effektive Beteiligung sicherzustellen, ebenfalls nicht abzuleiten. Art. 50 LV verwendet den Begriff der „Mitbestimmung“ als zusammenfassenden Oberbegriff, der alle Formen der Interessenvertretung von der Mitentscheidungsbefugnis über die Mitwirkung bis zu den Informationsrechten und dem Initiativrecht erfasst. Ein grundsätzlicher Vorrang der Mitentscheidung entspräche nicht dem – im Bereich der Personalvertretung durch das Bundespersonalvertretungsgesetz geprägten - Leitbild der Mitbestimmungsinstrumentarien, das durch ein System abgestufter Beteiligung gekennzeichnet ist. Daran wollte der Verfassungsgeber nichts ändern. Allerdings ist dem allgemeinen Gesetzgeber infolge des Effektivitätsgebotes verwehrt, wesentliche Interessen der Beschäftigten berührende Entscheidungen von jeglicher Art der Mitbestimmung auszunehmen oder grundsätzlich nur minderen Beteiligungsformen – etwa der bloßen Anhörung – zuzuordnen.

(3) Art. 50 LV garantiert schließlich, die Tätigkeit der Mitbestimmungsorgane zur Gewährleistung einer effektiven Wahrnehmung der Interessen der Beschäftigten und ihrer Gewerkschaften durch (Schutz-)Rechte für ihre gewählten Mitglieder abzusichern. Dabei ist der Gesetzgeber zum einen verpflichtet, Regelungen zu treffen, die den Mitgliedern die Aneignung der für die Tätigkeit im Mitbestimmungsorgan erforderlichen Kenntnisse ermöglicht und negative Folgen durch notwendiges Versäumen von Arbeitszeit ausschließt. Zum anderen hat er Schutzrechte zu formulieren, die eine von Einfluss- und Rücksichtnahmen auf das eigene Beschäftigungsverhältnis unabhängige Mitarbeit im Mitbestimmungsorgan sicherstellen. Insofern ist davon auszugehen, dass dem Verfassungsgeber die – unmittelbar geltenden – Regelungen eines allgemeinen Behinderungsverbotes nach § 107 BPersVG und zum Kündigungsschutz gemäß § 108 BPersVG sowie §§ 15 und 16 Kündigungsschutzgesetz vor Augen standen. Daraus folgt, dass der einfache Gesetzgeber auch mit Blick auf Art. 50 LV die Regelungsinhalte der damaligen bundesrechtlichen Vorschriften bei der Ausgestaltung der Mitbestimmungsorgane zu beachten hat. Dass der Verfassungsgeber darüber hinausgehende Schutzansprüche verfassungsrechtlich gewährleisten wollte, ist nicht ersichtlich. Wie der Landesgesetzgeber die eben genannten notwendigen (Schutz-)Rechte unter Berücksichtigung des vorgegebenen Rahmens im Einzelnen festlegt, ist ihm nicht vorgeschrieben. Er darf dabei auch differenzierende Regelungen treffen, um Unterschieden in der jeweils aufgabenbezogenen Schutzbedürftigkeit der Mitbestimmungsorgane Rechnung zu tragen.

dd. Das Landesverfassungsgericht hat den Spielraum, den Art. 50 LV dem Gesetzgeber einräumt, im Rahmen des Normenkontrollverfahrens zu respektieren. Es kann sich nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist daher auf die Prüfung beschränkt, ob der Gesetzgeber die aus Art. 50 LV folgenden Vorgaben hinreichend berücksichtigt hat (vgl. abermals HessStGH, Urteil vom 8. November 2006 – P.St. 1981, aaO S. 219).

b. Die zur Überprüfung gestellten Vorschriften genügen weitgehend den dargestellten Vorgaben von Art. 50 LV. Grundkonzeption der Personalvertretung an Schulen in öffentlicher Trägerschaft sowie weite Teile ihrer Ausgestaltung begegnen –gerade vor dem Hintergrund des dem Gesetzgeber eingeräumten weiten Gestaltungsspielraums - keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (aa. sowie bb.(3)). Mit dem verfassungsrechtlich Gebotenen steht aber nicht im Einklang, dass nach § 91 Abs. 4 Satz 1 PersVG der Lehrerrat der jeweiligen Schule nicht in Angelegenheiten des sonstigen pädagogischen Personals vom Personalrat angehört werden soll (bb.(1)). Unvereinbar mit Art. 50 LV ist weiter, dass in § 91 Abs. 6 PersVG die entsprechende Anwendung der Vorschriften des Fünften Abschnitts auf die Mitglieder von Lehrerräten an solchen Schulen beschränkt ist, in denen der Schulleiter zu selbständigen Entscheidungen in personellen Angelegenheiten des pädagogischen Personals befugt ist (bb.(2)).

aa. § 91 Abs. 1 PersVG legt die Grundkonzeption der Mitbestimmung für das gesamte pädagogische Personal (Lehrkräfte und weiteres pädagogisches Personal) an Schulen in öffentlicher Trägerschaft fest, indem er das Staatliche Schulamt – und nicht die einzelne Schule – zur Dienststelle bestimmt.

Die Konzeption beruht auf der Entscheidung des Gesetzgebers, die Mitbestimmungsorgane dort anzusiedeln, wo wesentliche die Beschäftigten betreffende Entscheidungen getroffen werden, nämlich vornehmlich bei den Staatlichen Schulämtern. Sie ist auf die Erwägung des Gesetzgebers zurückzuführen, dass nach der Rechtslage bei Schaffung des Personalvertretungsgesetzes 1993 insbesondere wegen der der Konferenz der Lehrkräfte eingeräumten wesentlichen Befugnisse personeller und organisatorischer Art „mitbestimmungspflichtige Maßnahmen in der Kompetenz der Schule nicht in bemerkenswertem Umfang vorhanden“ waren (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucksache 1/2089, S. 133 der Begründung).

(1) Diese Grundentscheidung des Gesetzgebers war bei Inkrafttreten des Landespersonalvertretungsgesetzes mit Blick auf die zu diesem Zeitpunkt einschlägigen schulrechtlichen Zuständigkeitsbestimmungen von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Die Ansiedlung der Personalräte des pädagogischen Personals bei den Staatlichen Schulämtern verließ den dem Gesetzgeber durch Art. 50 LV vorgegebenen Rahmen nicht, da dies eine grundsätzlich zulässige Zentralisierung der Mitbestimmungsorgane auf der Hauptentscheidungsebene darstellte. Dass es sich bei den Staatlichen Schulämtern nach den maßgeblichen Kompetenzregelungen des Schulrechts um die Ebene handelte, auf der die wesentlichen mitbestimmungsrelevanten Entscheidungen getroffen wurden, folgt aus § 56 Abs. 4 S. 3 Erstes Schulreformgesetz vom 28. Mai 1991 (Vorschaltgesetz – 1. SRG, GVBl. I S. 116 ff), wonach Dienstvorgesetzter der Lehrkräfte und des pädagogischen Personals der Schulen die Leitung der Staatlichen Schulämter war. Diese war daher zuständig für den Abschluss und die Kündigung von Arbeitsverträgen, für Entscheidungen über Versetzungen, Umsetzungen, Beförderungen und Eingruppierungen. Die demgegenüber den Schulleitungen in § 45 1. SRG zugewiesenen Kompetenzen, insbesondere die Weisungsbefugnis (§ 45 Abs. 5 S. 1 1. SRG), berührten die Interessen des pädagogischen Personals weder hinsichtlich des Umfangs der Entscheidungsbefugnisse noch ihres Gewichts in vergleichbarer Weise.

(2) Der Gesetzgeber war nicht mit Blick auf Art. 50 LV daran gehindert, an dem bei Erlass des Personalvertretungsgesetzes verfassungskonformen Grundkonzept festzuhalten, nachdem infolge der Einführung von § 71 Abs. 3 BbgSchulG durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes vom 1. Juni 2001 (GVBl. I S. 62 ff) sowie der Neufassung der Vorschrift mit dem Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 8. Januar 2007 (GVBl. I S. 2) Schulleitungen dauerhaft Dienstvorgesetzten- bzw. Arbeitgeberaufgaben übertragen werden sollen. Zwar haben die Schulleitungen infolge der Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Schulen mehr Entscheidungsbefugnisse erhalten, welche die Interessen des gesamten pädagogischen Personals berühren. Neben der Erweiterung der Kernvorschrift des § 71 Abs. 3 BbgSchulG hat die Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes unmittelbar Aufgaben auf die Schulleitungen übertragen. Beispielsweise entscheiden die Schulleitungen nunmehr selbst über die Verteilung von Aufgaben außerhalb der Unterrichtsverpflichtungen (§ 71 Abs. 1 Nr. 3 BbgSchulG); weiter stehen ihnen jetzt Eingriffsmöglichkeiten gegenüber dem pädagogischen Personal zu, soweit den Qualitätsanforderungen an Unterricht und Erziehung nicht entsprochen wird (§ 71 Abs. 2 S. 3 BbgSchulG). Diese Änderungen haben jedoch die Grundverteilung der Kompetenzen unverändert gelassen. Dienstvorgesetzter des pädagogischen Personals der Schulen ist gemäß § 132 Abs. 2 S. 3 BbgSchulG weiterhin die Leiterin oder der Leiter des jeweiligen Staatlichen Schulamtes. Daran hat sich zunächst mit Einführung und in der Folge mit Neufassung von § 71 Abs. 3 BbgSchulG strukturell nichts geändert. Nach dem Wortlaut von § 71 Abs. 3 BbgSchulG sollen weder alle Aufgaben der Dienstvorgesetzten bzw. Arbeitgeber auf die Schulleiter übertragen werden noch besteht ein Übertragungsautomatismus. Auch aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zu § 71 Abs. 3 BbgSchulG ergibt sich, dass eine unbeschränkte Übertragung wesentlicher Dienstvorgesetztenaufgaben auf die Schulleitungen nicht beabsichtigt war. Die Gesetzesbegründung stellt dazu klar, es bleibe „weiter gewährleistet, dass nur in den vom für Schule zuständigen Ministerium für rechtlich möglich, sinnvoll und erforderlich gehaltenen Bereichen eine Aufgabenübertragung erfolgt“ (LT-Drucksache 4/3006 S. 85). Dementsprechend überträgt Nr. 8 der „Verwaltungsvorschrift zur Übertragung einzelner Aufgaben der oder des Dienstvorgesetzten der Lehrkräfte und des sonstigen pädagogischen Personals der Schulen auf Schulleiterinnen und Schulleiter (VV-Dienstvorgesetztenaufgaben-Übertragung-DAÜVV vom 30. August 2003 in der Lesefassung (ABl. MBJS 2007 S. 267))“ wesentliche Dienstvorgesetztenaufgaben nur ausgewählten Schulleitungen und bindet diese dabei zudem an Vorgaben oder die Zustimmung des Staatlichen Schulamtes. Das Kompetenzgefüge hat sich daher auch mit der Stärkung der Schulleitungen insbesondere durch § 71 Abs. 3 BbgSchulG nicht so stark zu Lasten der Staatlichen Schulämter verändert, dass diese nicht mehr als Hauptentscheidungsebene angesehen werden können. Der Gesetzgeber war mithin zur Gewährleistung einer effektiven Mitbestimmung nicht verpflichtet, mit der Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes die Schulen grundsätzlich zu Dienststellen zu bestimmen.

(3) Soweit in Umsetzung von § 71 Abs. 3 BbgSchulG Vorgesetztenbefugnisse auf Schulleitungen übertragen werden, wird diesem Umstand in § 91 Abs. 4 Satz 2 PersVG Rechnung getragen. Danach ist der Lehrerrat in Angelegenheiten, in denen der Schulleiter entscheidungsbefugt ist, wie ein Personalrat zu beteiligen, sofern nicht für diese Maßnahme eine Beteiligung der schulischen Gremien vorgesehen ist. Dass der Gesetzgeber mit dieser Regelung letztlich die Grundkonzeption des § 91 Abs. 1 PersVG verlässt, führt zwar zu einer gewissen – auch von den Antragstellern beklagten - Unübersichtlichkeit und Uneinheitlichkeit der Mitbestimmungsstruktur, aber nicht zu einem Verstoß gegen Art. 50 LV. Dadurch etwa entstehende Abgrenzungs- und Auslegungsfragen sind von den Fachgerichten zu klären.

(4) Der Gesetzgeber hat bei seiner Grundkonzeption einer an die Hauptentscheidungsbefugnisse anknüpfenden Errichtung von Personalräten für das pädagogische Personal an Schulen das Gebot der sach- und ortsnahen Vertretung der Beschäftigteninteressen nicht unberücksichtigt gelassen. Zum einen erscheinen weder die maximalen Entfernungen zwischen den Schulen und den zuständigen Staatlichen Schulämtern – besonders in Anbetracht moderner Kommunikationstechnik – zu groß noch die Zahl der jeweils vertretenen Beschäftigten so hoch, dass eine effektive Vertretung der Beschäftigteninteressen von vornherein ausgeschlossen wäre. Auch aus dem Vortrag der Antragsteller ergibt sich nicht, in welcher Hinsicht infolge der Errichtung der Personalräte bei den Staatlichen Schulämtern eine Wahrnehmung der tatsächlichen Interessen der einzelnen Beschäftigten nicht mehr gewährleistet sein sollte. Zum anderen hat der Gesetzgeber die mit der Zentralisation der Personalräte bei den Staatlichen Schulämtern verbundenen Nachteile durch die in § 91 Abs. 3 PersVG ermöglichte Bildung von Lehrerräten an den einzelnen Schulen gemildert. Er hat den Lehrerrat dabei mit unterschiedlichen Rechten ausgestattet, die von der Ebene abhängen, auf der die die Interessen der Lehrer berührenden Entscheidungen getroffen werden: In Angelegenheiten, die vom Staatlichen Schulamt entschieden werden und daher der Beteiligung des dort gebildeten Personalrats unterliegen, ist eine Anhörung des Lehrerrates vorgesehen. Auch dies stellt eine Form der Mitbestimmung im Sinne von Art. 50 LV dar, ohne dass es sich dabei um eine Beteiligung im formellen Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes handelt (§ 91 Abs. 4 Satz 1 PersVG). Dem Lehrerrat kommt in diesen Fällen eine den Personalrat beim Staatlichen Schulamt beratende und dessen Vertretungsfunktion ergänzende Aufgabe zu. Dabei ist davon auszugehen, dass die Personalratsmitglieder beim Staatlichen Schulamt die von den Lehrerräten dargelegten Besonderheiten und Interessen der jeweils betroffenen Schule im Rahmen ihrer Beteiligung beachten. Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, dass Beschäftigteninteressen nur durch dort Beschäftigte wahrgenommen werden können. Mit der in § 91 Abs. 4 Satz 1 PersVG vorgesehenen Beteiligung des Lehrerrates ist daher dem Erfordernis einer angemessenen Berücksichtigung der schulspezifischen Konflikt- und Interessenlagen in den Fällen Genüge getan, in denen wegen der Entscheidungskompetenz des Staatlichen Schulamtes der dort gebildete Personalrat die Mitbestimmung ausübt.

Soweit die Schulleitung zu einer mitbestimmungs- oder mitwirkungspflichtigen Maßnahme befugt ist, ist nach § 91 Abs. 4 Satz 2 PersVG der Lehrerrat grundsätzlich wie ein Personalrat zu beteiligen. Ein Verstoß gegen das Gebot der sach- und ortsnahen Vertretung der Beschäftigteninteressen ist damit ausgeschlossen.

(5) Das in § 91 Abs. 1 PersVG verankerte Grundkonzept der Personalvertretung an Schulen in öffentlicher Trägerschaft verstößt nicht deswegen gegen Art. 50 LV, weil es nur für das pädagogische, nicht aber auch für das sonstige Personal gilt. Die unterschiedliche Ausgestaltung der Personalvertretung beider Gruppen beruht auf ihrer Einbindung in unterschiedliche Entscheidungsstrukturen. Zwar ist auch das sonstige Personal an Schulen (z.B. Schulsekretär/innen, Hausmeister/innen und Reinigungskräfte) in den Schulablauf eingebunden und daher von schulinternen Entscheidungen betroffen (etwa durch erhöhten Arbeitsanfall infolge von Schulveranstaltungen). Auch unterliegt es nach § 71 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. BbgSchulG dem Weisungsrecht des Schulleiters. Dennoch werden wesentliche die Interessen des sonstigen Personals berührende Entscheidungen – anders als beim pädagogischen Personal – weder durch die Staatlichen Schulämter noch durch die Schulleitungen getroffen. Dies folgt aus dem Umstand, dass das sonstige Personal nicht wie Lehrkräfte und sonstiges pädagogisches Personal in einem Dienstverhältnis zum Land steht(§ 67 Abs. 1 Satz 2 bzw. § 68 Abs. 2 Satz 1 BbgSchulG). Es wird vielmehr vom Schulträger – also nach § 100 BbgSchulG bei Grundschulen in der Regel den Gemeinden oder Gemeindeverbänden und bei weiterführenden Schulen den Landkreisen und kreisfreien Städten – gestellt (§ 68 Abs. 2 Satz 2 BbgSchulG). Die Berücksichtigung der unterschiedlichen arbeits- bzw. dienstrechtlichen Rahmenbedingungen steht mit den dargestellten verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einklang.

(6) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist die Grundkonzeption auch, soweit § 91 Abs. 4 Satz 2 PersVG das Beteiligungsrecht der Lehrerräte nach dem Personalvertretungsgesetz unter den Vorbehalt der Beteiligung nach dem Schulgesetz stellt. Infolge dieser Regelung entfällt die Beteiligung nach dem Personalvertretungsgesetz, sofern für eine Maßnahme gemäß Teil 7 des Brandenburgischen Schulgesetzes die Beteiligung der schulischen Gremien vorgesehen ist. Dieser Beteiligungsvorbehalt ist im Licht der Bedeutung von Art. 50 LV nicht zu beanstanden. Die betroffenen Bereiche sind nicht von einer Mitbestimmung gänzlich ausgenommen. Sie unterliegen lediglich nicht den Mitbestimmungsmechanismen des Personalvertretungsgesetzes, sondern denen des Schulgesetzes. Die von Verfassungs wegen zu gewährleistende Beteiligung an Entscheidungen des Dienstherrn wird dadurch nicht unterschritten; die Entscheidungsbefugnisse der Schulkonferenz (§§ 90 f BbgSchulG) und der Konferenz der Lehrkräfte (§ 85 BbgSchulG) stellen im Gegenteil als echte Gestaltungsrechte eine besonders effektive Mitwirkungsform dar. Soweit die Zusammensetzung der Schulkonferenz nach § 90 BbgSchulG dazu führt, dass die Lehrkräfte ihre Interessen – anders als im Personalvertretungsrecht - auch gegenüber Dritten, nämlich Schülern und Eltern, durchsetzen müssen, steht dies ebenfalls im Einklang mit Art. 50 LV. Der Verfassungsgeber hat die Beteiligung von Eltern und Schülern an der Gestaltung des Schulwesens in Art. 30 Abs. 2 Satz 2 LV festgeschrieben; sie gehört damit zu den verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Mitbestimmung zu berücksichtigen hatte.

bb. Die Ausgestaltung der Lehrerräte in § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG ist allerdings teilweise verfassungswidrig.

(1) § 91 Abs. 4 Satz 1 PersVG ist mit Art. 50 LV unvereinbar, soweit die Regelung das Anhörungsrecht der Lehrerräte auf Angelegenheiten der Lehrkräfte beschränkt und nicht auf die des gesamten pädagogischen Personals erstreckt.

(a)Die Obliegenheit zur Anhörung des Lehrerrats besteht nach § 91 Abs. 4 Satz 1 PersVG ungeachtet der Handhabung in der Praxis nur in Angelegenheiten der Lehrkräfte, nicht aber auch in denen des sonstigen pädagogischen Personals der jeweiligen Schulen. Dies folgt aus dem Wortlaut der Bestimmung, die – anders als § 91 Abs. 1 Satz 1 PersVG – das weitere pädagogische Personal nicht gesondert neben den Lehrkräften aufführt.

(b)Die Beschränkung des Anhörungsrechts auf Angelegenheiten der Lehrkräfte ist mit dem Gleichheitsgebot des Art. 50 LV unvereinbar. Die Einbindung des Lehrerrats in die Personalvertretung beim Staatlichen Schulamt nach § 91 Abs. 4 Satz 1 PersVG dient – wie bereits ausgeführt - einer angemessenen Berücksichtigung der schulspezifischen Konflikt- und Interessenlagen und trägt damit der aus Art. 50 LV folgenden Verpflichtung Rechnung, eine effektive Beteiligung der Beschäftigten sicherzustellen. Das Gebot der Folgerichtigkeit verbietet es, das Anhörungsrecht nach § 91 Abs. 4 Satz 1 PersVG ohne sachlichen Grund auf Angelegenheiten einer Gruppe dieser Beschäftigten zu beschränken. Ein solcher sachlicher Grund für eine Differenzierung zwischen Lehrkräften und sonstigem pädagogischem Personal in diesem Zusammenhang ist nicht ersichtlich.

Eine verfassungskonforme Auslegung der Norm dergestalt, als „Angelegenheiten der Lehrkräfte“ auch die des sonstigen pädagogischen Personals anzusehen, verließe wegen der Eindeutigkeit des Wortlauts von § 91 Abs. 4 Satz 1 PersVG die verfassungsrechtlichen Grenzen der Gesetzesinterpretation.

(2) Mit dem Gleichheitsgebot des Art. 50 LV unvereinbar ist auch § 91 Abs. 6 PersVG, soweit die Vorschrift die Rechtsstellung von Personalratsmitgliedern nur den Mitgliedern von Lehrerräten an solchen Schulen gewährt, in denen der Schulleiter zu selbständigen Entscheidungen in personellen Angelegenheiten befugt ist.

Art. 50 LV lässt eine abgestufte Ausstattung mit Schutzrechten – nur – zu, um Unterschieden in der jeweils aufgabenbezogenen Schutzbedürftigkeit der Mitbestimmungsorgane Rechnung zu tragen (s.o. C II 1. c. aa.). Die aufgabenbezogene Schutzbedürftigkeit von Lehrerräten an Schulen, in denen eine Entscheidungskompetenz des Schulleiters in personellen Angelegenheiten besteht, unterscheidet sich aber nicht grundlegend von derjenigen an Schulen, in denen der Schulleiter zu selbständigen Entscheidungen in anderen Angelegenheiten berechtigt ist. Insbesondere ist ein erhöhtes Schutzbedürfnis nicht deswegen anzunehmen, weil bei der Beteiligung des Lehrerrats in personellen Maßnahmen ein grundsätzlich höheres Konfliktpotential als bei seiner Beteiligung in anderen Angelegenheiten bestehen würde. Ausmaß und Intensität der Auseinandersetzungen zwischen Lehrerrat und Schulleiter im Rahmen der Beteiligung nach § 91 Abs. 4 Satz 2 PersVG sind nicht allein oder zumindest maßgeblich von der Kategorie abhängig, der die beteiligungspflichtige Maßnahme im Katalog der §§ 63 ff PersVG zuzuordnen ist. Sie werden vielmehr von der Situation an der jeweiligen Schule und den Umständen der konkreten Angelegenheit geprägt. So kann etwa die Anordnung von Mehrarbeit bis zu vier Wochen durch den Schulleiter – eine sonstige innerdienstliche Angelegenheit nach § 66 Nr. 2 PersVG – insbesondere im Wiederholungsfall erheblich konfliktträchtiger sein als die einmalige Versagung einer Nebentätigkeitsgenehmigung, die nach § 63 Nr. 20 PersVG zu den personellen Maßnahmen zählt. Die Entscheidungskompetenz des Schulleiters in personellen Angelegenheiten ist daher kein geeignetes Differenzierungskriterium, von dessen Vorliegen die Gleichstellung der Lehrerrats- mit Personalratsmitgliedern abhängig gemacht werden darf. Dass die gegenwärtige Praxis keine Unterscheidung vornimmt, wie die Vertreter des für das Schulwesen zuständigen Ministeriums in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben haben, kann an der Verfassungsrechtslage nichts ändern.

(3) Im Übrigen stehen die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen, die Bildung, Beteiligung und Ausgestaltung der Lehrerräte betreffen, im Einklang mit Art. 50 LV.

(a) Der von den Antragstellern gerügte Umstand, dass § 91 Abs. 3 PersVG die Bildung von Lehrerräten nicht zwingend vorschreibt, sondern nur ermöglicht, ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Die aus Art. 50 LV folgende Verpflichtung des Gesetzgebers zur Einrichtung von Mitbestimmungsorganen ist darauf beschränkt, die normativen Voraussetzungen hierfür zu schaffen (s.o. C II 1. c. aa.); diesen Anforderungen genügt die Regelung in § 91 Abs. 3 PersVG. Tatsächlich besteht kein Unterschied in der Bildung von Lehrerräten und Personalräten. Auch die Bildung von Personalräten ist entgegen der verpflichtend formulierten Regelung in § 1 PersVG in die Freiheit der Beschäftigten gestellt (vgl. Ladner, in: Klapp- roth/Eylert/Förster/Keilhold/Ladner, Personalvertretungsrecht Brandenburg, 10. AL, März 2001, Rn. 4 zu § 1).

(b) Indem der Gesetzgeber die Bildung von Lehrerräten „nach den Grundsätzen dieses Gesetzes“ vorsieht, hat er unter anderem auf den Zweiten Abschnitt des Landespersonalvertretungsgesetzes verwiesen und damit – wie von Art. 50 LV vorgegeben - das für die Wahl des Lehrerrates erforderliche Instrumentarium zur Verfügung gestellt. Aktives und passives Wahlrecht für die Bildung von Lehrerräten steht dem gesamten pädagogischen Personal zu. Dies folgt aus dem mit der Einrichtung der Lehrerräte verfolgten gesetzgeberischen Ziel, einen Ausgleich für alle von der Dienststellenregelung in § 91 Abs. 1 PersVG betroffenen Beschäftigten zu schaffen.

(c) Die Ausgestaltung des Mitbestimmungsverfahrens begegnet verfassungsrechtlichen Bedenken schließlich nicht im Hinblick darauf, dass der Personalrat beim Staatlichen Schulamt seine Beteiligungsrechte verliert, sobald der Lehrerrat gemäß § 91 Abs. 4 Satz 2 PersVG als Beteiligungsgremium an seine Stelle tritt. Art. 50 LV sichert weder die Existenz eines bestimmten Mitbestimmungsorgans noch seinen Bestand an Zuständigkeiten, sofern nur durch das bereit gestellte Instrumentarium die Anforderungen an eine effektive Interessenvertretung der Beschäftigten berücksichtigt werden. Dies ist – wie ausgeführt – im Wesentlichen gewährleistet.

2. Die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen genügen den aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Anforderungen. Sie verstoßen insbesondere nicht gegen den Gesetzesvorbehalt und die Gebote der Normenklarheit sowie Bestimmtheit.

a. Der aus Art. 2 Abs. 5 Satz 2 LV abzuleitende Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes verpflichtet den Gesetzgeber, in grundlegenden normativen Bereichen und insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung die der staatlichen Gestaltung offenliegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen, also alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und dies nicht dem Handeln der Verwaltung zu überlassen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 1. Juni 1995 – VfgBbg 6/95 -, LVerfGE 3, 157, 166). In welchen Bereichen und in welchem Umfang danach staatliches Handeln einer Rechtsgrundlage im förmlichen Gesetz bedarf, lässt sich nur mit Blick auf die Besonderheiten des jeweiligen Sachbereichs und die Einwirkungsintensität der Regelung auf die Betroffenen ermitteln. Dabei ist die gesetzliche Vorschrift in ihrem Inhalt und ihren Voraussetzungen so zu formulieren, dass die von ihr Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (BVerfGE 21, 73, 79). Die Auslegungsbedürftigkeit einer gesetzlichen Regelung nimmt ihr jedoch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es ist Aufgabe der Gerichte, Zweifelsfragen zu klären (BVerfGE 77, 1, 50 f).

b. Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe sind die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen verfassungsgemäß.

(1) Der Landesgesetzgeber ist mit Erlass des Landespersonalvertretungsgesetzes seiner Verpflichtung aus Art. 50 LV nachgekommen, im Bereich seiner Gesetzgebungskompetenz die normativen Voraussetzungen für die einzelnen Mitbestimmungsrechte und –verfahren zu schaffen. Für das pädagogische Personal an Schulen in öffentlicher Trägerschaft hat er mit § 91 PersVG – die allgemeinen Regelungen modifizierend - eine besondere Struktur der Mitbestimmung festgelegt. Indem er in dieser Vorschrift das Mitbestimmungsorgan „Lehrerrat“, seine Befugnisse und Rechte sowie sein Verhältnis zu den anderen Beteiligungsgremien nach dem Landespersonalvertretungsgesetz und dem Brandenburgischen Schulgesetz bestimmt hat, hat der Gesetzgeber den gemäß Art. 50 LV verfassungsrechtlich gebotenen Mindestgehalt der Mitbestimmung selbst ausgestaltet und damit dem Gesetzesvorbehalt hinreichend Rechnung getragen. Dieser Einschätzung steht nicht entgegen, dass die Beteiligungsrechte den Bestimmungen des § 91 PersVG nicht im einzelnen unmittelbar zu entnehmen sind. Die Errichtung von Mitbestimmungsorganen und ihre Ausstattung mit Beteiligungsbefugnissen knüpft im Bereich der öffentlichen Verwaltung an den Organisationsaufbau und die den verschiedenen Ebenen zugewiesenen Entscheidungskompetenzen an, die in einer Vielzahl von Vorschriften des Organisations- und materiellen Verwaltungsrechts geregelt sind. Unter Berücksichtigung dieser in der Regelungsmaterie angelegten Besonderheit ist aus rechtsstaatlichen Gründen nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber das Personalvertretungsrecht als abstraktes System ausgestaltet hat, dessen konkrete Folgen sich jeweils nur durch Bezugnahme auf die in anderen Vorschriften geregelte Verwaltungsorganisation und Zuständigkeitszuweisungen ergeben. Dies gilt insbesondere wegen der Kompetenzverteilung zwischen Staatlichem Schulamt, schulischen Beteiligungsgremien und Schulleitungen auch für den verfahrensgegenständlichen Bereich der Mitbestimmung an Schulen in öffentlicher Trägerschaft. Verfassungsrechtliche Bedenken sind in diesem Zusammenhang auch nicht deswegen begründet, weil einzelne Befugnisse von Schulleitungen nicht durch Gesetz, sondern durch die VV-Dienstvorgesetztenaufgaben-Übertragung (a.a.O.) übertragen werden. Unabhängig davon, ob Mängel der konkreten Kompetenzzuweisungen überhaupt auf Regelungen im Personalvertretungsgesetz durchgreifen, ist dem Gesetzesvorbehalt auch insoweit Genüge getan. Denn die genannte Verwaltungsvorschrift beruht auf § 71 Abs. 3 BbgSchulG und damit auf einer gesetzlichen Regelung, die die Letztentscheidung der Aufgabenübertragung – verfassungsrechtlich unbedenklich - in die Hände der mit besonderer Sachkunde ausgestatteten obersten Schulbehörde legt. Dass mit Hilfe der Verwaltungsvorschrift Einfluss genommen wird, welche Bedienstetenvertreter an der Entscheidung des Dienstvorgesetzten zu beteiligen sind, ist verfassungsrechtlich ohne Belang.

(2.) Die zur Überprüfung gestellte Regelungen stehen auch weder insgesamt noch in Teilen im Widerspruch zum Gebot der Klarheit und Bestimmtheit von Normen.

Zwar wird die in § 91 PersVG vorgegebene Struktur der Mitbestimmung des pädagogischen Personals an Schulen in öffentlicher Trägerschaft durch die Einführung des Mitbestimmungsorgans „Lehrerrat“ und seine unterschiedlich ausgeformte Einbindung in das Personalvertretungssystem nicht auf den ersten Blick deutlich. Auch ist nachvollziehbar, dass die von den Antragstellern beklagten Abgrenzungsprobleme infolge der Verteilung der Mitbestimmung an Schulen auf Personalrat, Lehrerrat und schulische Gremien im Einzelfall Schwierigkeiten bereiten können. Die Regelung ist aber nicht derart ungenau, dass sie für die betroffenen Beschäftigten, ihre Gewerkschaften oder die Beteiligungsgremien zu einer nicht hinnehmbaren Unsicherheit führen würde und die Fachgerichte nicht in der Lage wären, die auftretenden Schwierigkeiten aufzulösen und die Bestimmung in rechtsstaatlicher Weise anzuwenden.

(3) Der Einwand der Antragsteller, § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG verstießen gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil der mit ihnen bestimmte Eingriff in das Grundrecht auf Mitbestimmung nach Art. 50 LV weder geeignet noch erforderlich sei, ist unbegründet. § 91 PersVG stellt über die beanstandeten Bestimmungen hinaus keinen Eingriff in das (Grund-)Recht auf Mitbestimmung, sondern seine notwendige einfachgesetzliche Ausgestaltung dar.

3. Für eine Überprüfung der angegriffenen Normen am Maßstab des allgemeinen Gleichheitsgrundrechts nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 LV ist kein Raum. Die angegriffenen Regelungen führen zwar im Bereich der Personalvertretung zu einer Ungleichbehandlung des pädagogischen Personals an Schulen in öffentlicher Trägerschaft gegenüber anderen Beschäftigten. Die allgemeine Gleichheitsgewährleistung nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 LV scheidet aber grundsätzlich als Prüfungsmaßstab aus, wenn für die Beurteilung des Sachverhalts eine spezielle Grundrechtsnorm zur Verfügung steht (vgl. für den Art. 12 Abs. 1 Satz 1 LV entsprechenden Art. 3 Abs. 1 GG BVerfGE 13, 290, 296 mwN). Etwas anderes gilt nur, wenn der spezifische Schutzgedanke des allgemeinen Gleichheitssatzes gegenüber der zu prüfenden Norm die stärkere Beziehung hat (vgl. im Bundesbereich BVerfGE 75, 348, 357). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Art. 50 LV legt die Anforderungen für die Ausgestaltung der Mitbestimmung in allen Bereichen abhängiger Beschäftigung fest. Die Verfassungsnorm ist daher für die Frage, ob die personalvertretungsrechtliche Ungleichbehandlung des pädagogischen Personals an Schulen in öffentlicher Trägerschaft gegenüber anderen Beschäftigten mit der Verfassung vereinbar ist, der adäquate Maßstab.

D.

I. § 91 Abs. 4 Satz 1 PersVG war für mit der Landesverfassung unvereinbar zu erklären, soweit die Vorschrift eine Vertretung des sonstigen pädagogischen Personals durch den Lehrerrat nicht vorsieht (§ 41 Satz 1 VerfGGBbg). Die teilweise Unvereinbarkeit der Regelung mit Art. 50 LV führt nicht zu ihrer Nichtigkeit, da die Rechtslage im Fall des vollständigen Fehlens der Anhörungsobliegenheit den verfassungsrechtlichen Anforderungen ferner stünde als bei ihrer bis zur Neuregelung befristeten Fortgeltung.

II. § 91 Abs. 6 PersVG war hingegen im Umfang seiner Unvereinbarkeit mit der Landesverfassung für nichtig zu erklären, da die Verfassungswidrigkeit dadurch beseitigt wird.

Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.
 

Postier Prof. Dawin
     
Dielitz Dr. Fuchsloch
   
Möller Nitsche
 
Partikel Schmidt
   
Dr. Schöneburg