Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 34/01 Urteil vom: 29.08.2002 S-Nr.: 484
   
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 100; LV, Art. 98 Abs. 2 Satz 3; LV, Art. 98 Abs. 1;
  LV, Art. 97; LV, Art. 99 Satz 2; LV, Art. 99 Satz 3; LV, Art. 99 Satz 1
- VerfGGBbg, § 13 Abs. 1; VerfGGBbg, § 51 Abs. 2
- Gemeindestrukturgesetz, Art. 2 Nr. 4; Gemeindestrukturgesetz, Art. 6
- VwGO, § 92 Abs. 3
- AmtsO, § 4 Abs. 3 Halbsatz 1; AmtsO, § 9 Abs. 4 Satz 1;
  AmtsO, § 4 Abs. 3 Halbsatz 2; AmtsO, § 1 Abs. 6 Satz 2; AmtsO, § ;3 Abs. 1 Satz 2;
  AmtsO, § 3 Abs. 1 Satz 1; AmtsO, § 9 Abs. 3
- GFG 2001, § 26
- GO, § 54 d
   
Schlagworte: - kommunale Selbstverwaltung
- Beschwerdebefugnis
- interkommunales Gleichbehandlungsgebot
- Pilotverfahren
- Auslagenerstattung
- Gemeindegebietsreform
   
amtlicher Leitsatz: 1. Zur Frage der Anfechbarkeit einer den Status von Ortsteilen betreffenden gesetzlichen Regelung durch eine hiervon bisher nicht betroffene Gemeinde.

2. Eine Veränderung der Amtszuordnung als solche berührt nicht das Recht einer amtsangehörigen Gemeinde auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 97 LV.

3. Die gesetzliche Regelung, nach der amtsangehörige Gemeinden "regelmäßig" nicht weniger als 500 Einwohner haben "sollen", ist mit der Landesverfassung vereinbar. Eine Gemeinde darf jedoch nicht in bloß quantifizierender Betrachtungsweise und ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein wegen des Unterschreitens dieser Einwohnerzahl aufgelöst werden. Bei Abwägen aller Kriterien müssen ggf. die Einwohnerzahlen zurückstehen, wenn die Würdigung des Einzelfalles eine vertretbare Lösung mit geringerer Einwohnerzahl zuläßt. Läßt sich eine kleine Gemeinde zwangslos in ein weiterbestehendes Amt einfügen, muß dies mit besonderem Gewicht in die Abwägungsentscheidung einfließen.

4. Die Förderung freiwilliger kommunaler Zusammenschlüsse durch einmalige Sonderzuweisung bestimmter Beträge je Einwohner verstößt nicht gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot.
   
Fundstellen: - LVerfGE 13, 159
- LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 13, 116
- LKV 2002, 573
- NJ 2002, 642
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Urteil vom 29.08.2002 - VfGBbg 34/01 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  34/01


IM NAMEN DES VOLKES
 

U R T E I L

In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

der Gemeinde Kreuzbruch,
vertreten durch den Bürgermeister und durch das Amt Liebenwalde, dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Marktplatz 20,
16559 Liebenwalde,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte G., L., H., H.,

betreffend Artikel 1 Nr. 10, Artikel 2 Nr. 1 lit. d, Nr. 3 lit. a und Nr. 4 des Gesetzes zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13.3.2001 (GVBl. I S. 30) sowie § 26 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 2001 vom 19. Dezember 2000 (GVBl. I S. 166)

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Prof. Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder, Weisberg-Schwarz und Prof. Dr. Will

auf die mündliche Verhandlung vom 29. August 2002

für R e c h t erkannt:

1. Soweit die Beschwerdeführerin die kommunale Verfassungsbeschwerde für in der Hauptsache erledigt erklärt hat, wird das Verfahren eingestellt.

2. Im übrigen wird die kommunale Verfassungsbeschwerde teils als unzulässig verworfen, teils als unbegründet – hierbei zu § 3 Abs. 1 Satz 2 AmtsO nach Maßgabe der Entscheidungsgründe - zurückgewiesen.

A.
I.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Bestimmungen des Gesetzes zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13. März 2001 (GVBl. I S. 30; im folgenden: Gemeindestrukturgesetz) sowie gegen eine Vorschrift des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 2001 vom 19. Dezember 2000 (Gemeindefinanzierungsgesetz 2001 – GFG 2001 -, GVBl I S. 166). Im einzelnen regeln diese Vorschriften die Aufhebung oder Änderung von Ortsteilen, die Möglichkeit, bestehende Ämter wieder zu ändern, die Beschränkung von Ämtern auf grundsätzlich höchstens sechs Gemeinden, eine Regel-Mindesteinwohnerzahl von 500 Einwohnern für amtsangehörige Gemeinden sowie die finanzielle Förderung freiwilliger Gemeindezusammenschlüsse im Land Brandenburg.

1. Durch das Gemeindestrukturgesetz sind die Voraussetzungen für die Aufhebung oder Änderung von Ortsteilen vereinheitlicht und ergänzt worden, indem durch Art. 1 Nr. 10 des Gesetzes ein neuer § 54 d in die Gemeindeordnung eingefügt wurde. Die Vorschrift lautet:

§ 54 d

Aufhebung oder Änderung der Ortsteile; 
Änderung sonstiger ortsteilbezogener Bestimmungen

Ortsteile können durch Änderung der Hauptsatzung aufgehoben oder in ihrem Gebiet geändert werden. Die Aufhebung des Ortsteils bedarf der Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Anzahl der Mitglieder der Gemeindevertretung sowie der Zustimmung des Ortsbeirates des aufzuhebenden Ortsteils. Die Hauptsatzung kann bestimmen, daß an Stelle der Zustimmung des Ortsbeirates ein Bürgerentscheid in dem Ortsteil durchzuführen ist. Die Änderung des Ortsteils und die Änderung sonstiger ortsteilbezogener Bestimmungen in der Hauptsatzung bedürfen der Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Anzahl der Mitglieder der Gemeindevertretung sowie der Anhörung des Ortsbeirates.

Damit wurden die erhöhten Anforderungen, die bisher nur für Ortsteile galten, die durch Gebietsänderungsvertrag oder durch Bestimmung der Kommunalaufsichtsbehörde aus Anlaß einer Gebietsänderung eingeführt worden waren, auf alle Ortsteile erstreckt.

2. Weiter enthält das Gemeindestrukturgesetz Regelungen, nach denen Ämter leichter geändert werden können und fortan nicht mehr als sechs Gemeinden umfassen sollen.

a) § 1 Abs. 6 der Amtsordnung Land Brandenburg (AmtsO) ist durch Artikel 2 Nr. 1 Buchstabe d) Gemeindestrukturgesetz neu gefaßt und durch Satz 2 – nur insoweit wird die Neuregelung angegriffen - ergänzt worden:

"(6) Kommen bei der Bildung, Änderung oder Auflösung von Ämtern gemeinwohlverträgliche Lösungen nach den Maßstäben dieses Gesetzes nicht zustande, kann das Ministerium des Innern die Bildung, Änderung oder Auflösung von Ämtern anordnen und dabei auch Gemeinden anderen Ämtern zuordnen. Das Ministerium des Innern kann auch eine Änderung oder Auflösung der nach Satz 1 zustande gekommenen Ämter anordnen, wenn die beabsichtigte Neuregelung aus Gründen des Gemeinwohls erforderlich ist. Vor der Entscheidung des Ministeriums des Innern sind die Gemeinden, das Amt und der Landkreis zu hören."

b) Während nach § 3 Abs. 1 AmtsO a.F. keine gesetzliche Regelung über die Mindest- oder Höchstzahl von Gemeinden eines Amtes bestand und die Vorschrift lediglich eine Regel-Mindestgröße von 5000 Einwohnern pro Amt vorsah, wurde durch Art. 2 Nr. 3 a Gemeindestrukturgesetz § 3 Abs. 1 Satz 1 AmtsO wie folgt ergänzt:

§ 3
Abgrenzung der Ämter

(1) Jedes Amt soll nicht weniger als 5000 Einwohner haben und nicht weniger als drei und nicht mehr als sechs Gemeinden umfassen. ...

3. Durch das Gemeindestrukturgesetz ist erstmalig eine Regel-Mindestgröße für amtsangehörige Gemeinden bestimmt worden, indem Art. 2 Nr. 3 a des Gemeindestrukturgesetzes § 3 Abs. 1 AmtsO um einen zweiten Satz wie folgt ergänzt:

§ 3
Abgrenzung der Ämter

(1) ... Amtsangehörige Gemeinden sollen regelmäßig

nicht weniger als 500 Einwohner haben.

4. Mit Art. 2 Nr. 4 des Gemeindestrukturgesetzes wurde durch die Einfügung von § 5 Abs. 4 AmtsO die Zuständigkeit für die Flächennutzungsplanung amtsangehöriger Gemeinden auf die Ämter übertragen. Diese Regelung ist inzwischen durch das erkennende Gericht durch Urteil vom 21. März 2002 – VfGBbg 19/01 – für nichtig erklärt worden (GVBl. I, 30).

5. Das GFG 2001 stellt gemäß § 26 GFG 2001 für Gemeindezusammenschlüsse Zuweisungen zur Verfügung wie folgt:

§ 26
Zuweisungen bei Gebietsänderungen

(1) Zur Verbesserung der gemeindlichen Verwaltungs- und Leistungskraft sowie zum Ausgleich für die mit der Neugliederung verbundenen Aufwendungen wird für die im Jahre 2001 durchgeführten Zusammenschlüsse nach § 9 Abs. 3 der Gemeindeordnung eine einmalige Zuweisung aus Mitteln der Verbundmasse nach Maßgabe der Absätze 2 bis 5 gewährt. Die Zuweisung wird nach Ablauf des Jahres gewährt, in dem der Zusammenschluß in Kraft tritt.

(2) Schließen sich alle Gemeinden eines Amtes zu einer amtsfreien Gemeinde zusammen, beträgt die Zuweisung 300 Deutsche Mark je Einwohner.

(3) Bei Eingliederungen in eine amtsfreie Gemeinde oder Stadt beträgt die Zuweisung 200 Deutsche Mark für jeden Einwohner der aufnehmenden Gemeinde oder Stadt. Die Zuweisung an die aufnehmende Gemeinde wird nur für eine Eingliederung gewährt.

(4) Schließen sich innerhalb eines Amtes Gemeinden zu einer Gemeinde mit mindestens 500 Einwohnern zusammen, erhält die Gemeinde eine Zuweisung von 200 Deutschen Mark je Einwohner der beteiligten Gemeinden; sofern beteiligte Gemeinden bereits mehr als 500 Einwohner in den Zusammenschluß einbringen, werden diese bis zu einer Höhe von 1500 Einwohnern je Gemeinde angerechnet.

(5) Der Höchstbetrag im Einzelfall beträgt 5 000 000 Deutsche Mark. Die maßgebliche Einwohnerzahl gemäß den Absätzen 2 bis 4 wird um die Zahl der Einwohner gemindert, für die bereits nach den Gemeindefinanzierungsgesetzen 1997 bis 2000 eine Zuweisung für Gebietsänderungen gewährt wurde.

Das GFG 2001 ist am 1. Januar 2001, das Gemeindestrukturgesetz gemäß Art. 6 am Tage nach der Verkündung, d.h. am 16. März 2001, in Kraft getreten.

II.

Die Beschwerdeführerin ist amtsangehörige Gemeinde mit knapp unter 200 Einwohnern und gehört dem Amt Liebenwalde (Landkreis Oberhavel) an. Die anderen amtsangehörigen Gemeinden des Amtes Liebenwalde haben eine Gemeindeneugliederung durch Zusammenschluß vereinbart, die bereits durch das Ministerium des Inneren genehmigt ist (Amtsblatt für Brandenburg 2002, 227). Ein seit Anfang Mai vorliegender Neugliederungsvorschlag des Ministerium des Inneren sieht vor, daß die Beschwerdeführerin und die dem Nachbaramt Oranienburg-Land angehörende Gemeinde Freienhagen in die dann amtsfreie Stadt Liebenwalde eingegliedert werden.

Die Beschwerdeführerin hat am 1. Oktober 2001 durch den ehrenamtlichen Bürgermeister kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Der Amtsdirektor des Amtes Liebenwalde hat unter dem 18. Juni 2002 vorsorglich für den Fall, daß im Hinblick auf einzelne Verfahrensgegenstände eine Vertretungsberechtigung des ehrenamtlichen Bürgermeisters nicht bestehen sollte, unter Eintritt in das Verfahren insoweit die Verfahrenshandlungen der Beschwerdeführerin genehmigt.

Die Beschwerdeführerin sieht sich in ihrem Selbstverwaltungsrecht nach Art. 97 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), in der Bestandsgarantie nach Art. 98 LV sowie in Art. 99 Satz 2 und 3 LV verletzt. Sie fühlt sich durch die angegriffenen Vorschriften insgesamt beschwert. Zwar entfalte § 3 Abs. 1 AmtsO n.F. erst bei einem gesetzlichen Zusammenschluß der Beschwerdeführerin mit anderen Gemeinden unmittelbar Rechtswirkung. Die Regelung betreffe aber bereits jetzt das Selbstverwaltungsrecht, weil sie sich als Richtschnur für das spätere Vorgehen des Landtages darstelle. Ebenso sei sie durch § 54 d GO n.F. unmittelbar betroffen. Es sei ihr nicht zuzumuten mit rechtlichen Schritten zu warten, bis sie zu einem bloßen Ortsteil herabgestuft werde.

Auch § 1 Abs. 6 Satz 2 AmtsO n.F. sei mit der Selbstverwaltungsgarantie nicht zu vereinbaren. Die Verfassung gewährleiste mit dem Selbstverwaltungsrecht auch die Organisationshoheit, zu der auch die grundsätzliche Entscheidungsautonomie über das "ob" und "wie" einer Amtszugehörigkeit gehöre. Die Zuordnung einer Gemeinde zu einem Amt berühre deren Eigenständigkeit. Die Neuregelung verstoße gegen das speziell für kommunale Neugliederungen geltende Gebot der Leitbild- bzw. Systemgerechtigkeit. Wegen der Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Bürger in die vorhandenen kommunalen Strukturen müsse der Gesetzgeber sicherstellen, daß die Entscheidung über die Neugliederung von Ämtern nach überprüfbaren sachlichen Gesichtspunkten erfolge. Die Möglichkeit nahezu voraussetzungs- und vorbehaltloser Rück-Neugliederungen setze die Gemeinden in verfassungsrechtlich nicht hinnehmbarer Weise der Gefahr eines "Hin und Her" (im Hinblick auf ihre Amtszugehörigkeit) aus.

Durch § 3 Abs. 1 Satz 1 AmtsO mit seinen „Richtgrößen“ für Ämter habe der Gesetzgeber die Grenzen seines Gestaltungsspielraumes überschritten. Zwar verfüge der Gesetzgeber insoweit über Gestaltungsspielraum. Es sei aber widersprüchlich, wenn er an dem Amtsmodell festhalte, gleichzeitig aber die Zahl der Mitgliedsgemeinden im Amt auf sechs beschränke und Regelmindestgrößen für amtsangehörige Gemeinden vorgebe. Die Ämterverfassung ermögliche gerade das administrative Zusammenwirken vieler kleiner Gemeinden. Dies werde konterkariert, wenn es Soll-Obergrenzen der Gemeinden pro Amt und für die einzelnen amtsangehörigen Gemeinden eine Mindesteinwohnerzahl gebe. Die Vorgabe einer Soll-Obergrenze und einer Mindesteinwohnerzahl pro Gemeinde sei nur zu rechtfertigen, wenn ein aus vielen kleineren Gemeinden bestehendes Amt nicht funktionsfähig sei. Dies sei jedoch nicht allgemein der Fall. Aus der Sicht der Amtsverwaltung mache es keinen Unterschied, wie groß die einzelne Gemeinde sei. Mit Mindesteinwohnerzahlen und der Vorgabe von Höchstzahlen der Gemeinden pro Amt werde den kleinen Gemeinden eine bisherige Alternative selbstbestimmter Verwaltung genommen, ohne daß der Gesetzgeber mit der neuen Verfassung der Ortsteile, die nur unzureichend vor völliger Eliminierung geschützt seien, ein hinreichendes Äquivalent geschaffen habe.

§ 26 GFG 2001 kollidiere mit dem kommunalen Finanzausstattungsanspruch des Art. 99 Satz 2 und 3 LV, welches – i.V.m. dem rechtsstaatlichen Willkürverbot – ein interkommunales Gleichbehandlungsgebot einschließe. Für die finanzielle Benachteiligung der Beschwerdeführerin gegenüber neugliederungsbereiten Gemeinden gebe es keinen sachlichen Grund. Bei der Zuweisung von bestimmten Beträgen „pro Kopf“ der neustrukturierten Gemeinden handele es sich nicht um eine aufgabenorientierte Förderung. Zugleich werde die Verbundmasse zu Lasten der kleinen Gemeinden, die ihre Eigenständigkeit zu bewahren gedächten, reduziert.

Die Beschwerdeführerin beantragt

festzustellen, daß

Art. 1 Nr. 10 und Art. 2 Nr. 1 lit. d, Nr. 3 lit. a und Nr. 4 des Gesetzes zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13.3.2000 (GVBl. I S. 30) sowie

§ 26 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 2001 vom 19. Dezember 2000 (GVBl. I S. 166)

mit der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar und nichtig sind.

III.

Dem Landtag Brandenburg, der Landesregierung, dem Städte- und Gemeindebund Brandenburg und dem Gemeindetag Brandenburg ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden.

Nach Ansicht der Landesregierung ist die kommunale Verfassungsbeschwerde bereits unzulässig.

Die Beschwerdeführerin sei nur im Hinblick auf § 5 Abs. 4 AmtsO beschwerdebefugt. Dieser Verfahrensgegenstand sei jedoch zwischenzeitlich durch die § 5 Abs. 4 AmtsO für nichtig erklärende Entscheidung des erkennenden Gerichtes vom 21. März 2002 – VfGBbg 19/01 – entfallen. Zu § 54 d GO fehle es an der Beschwerdebefugnis, weil diese Regelung voraussetze, daß aus einer ehedem selbständigen Gemeinde überhaupt ein Ortsteil gebildet worden sei. Ob die Beschwerdeführerin je Ortsteil werde, sei jedoch offen. Allgemein sei die Beschwerdeführerin auch deshalb nicht unmittelbar betroffen, weil es erst noch eines Vollzugsgesetzes bedürfe, das seinerseits Gegenstand einer kommunalen Verfassungsbeschwerde sein könne. Da es gegen den Willen der Beschwerdeführerin zu einer Eingemeindung nur durch Gesetz kommen könne, müsse die Beschwerdeführerin gegebenenfalls hiergegen kommunale Verfassungsbeschwerde erheben. Im Zuge der verfassungsgerichtlichen Überprüfung des Neugliederungsgesetzes könnten auch die einem solchen Gesetz zugrundeliegenden Leitlinien einer inzidenten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterzogen werden. Auch soweit die Beschwerdeführerin § 3 Abs. 1 Satz 1 AmtsO angreife, sei sie nicht gegenwärtig betroffen. Es sei völlig offen, ob sie jemals vom Regelungsgehalt dieser Norm erfaßt werde. Durch die Bildung der neuen Stadt Liebenwalde unter Einschluß der anderen Gemeinden des Amtes mit Wirkung vom Tag der nächsten regelmäßigen landesweiten Kommunalwahl entstehe ein Amt mit zwei Gemeinden, so daß die Soll-Obergrenze die Beschwerdeführerin nicht betreffen werde. Auch im Hinblick auf § 26 GFG 2001 sei die Beschwerde mangels Beschwerdebefugnis unzulässig. Es fehle an einem hinreichend substantiierten Vortrag der Beschwerdeführerin dahingehend, daß sie infolge der angefochtenen Regelung ihre Selbstverwaltungsaufgaben schlechterdings nicht mehr erfüllen könne.

Im übrigen sei die Verfassungsbeschwerde jedenfalls unbegründet. Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 AmtsO festgelegte Regelmindestgröße amtsangehöriger Gemeinden sei mit Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 Abs. 1 LV vereinbar. Die für den Regelfall geltende Mindesteinwohnerzahl amtsangehöriger Gemeinden sei weder unverhältnismäßig noch willkürlich. Kommunale Selbstverwaltung erfordere ein Mindestmaß an Leistungsfähigkeit der jeweiligen Körperschaft. Leistungsschwache Gemeinden entsprächen nicht dem verfassungsrechtlichen Leitbild der kommunalen Selbstverwaltung, weil die Gemeinde dann kein ernst zu nehmendes Gegengewicht zur staatlichen Verwaltung mehr bilde. Die Bewertung des Gesetzgebers, daß Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern in der Regel nicht in dem erforderlichen Maße zu einer hinreichend kraftvollen Betätigung der gemeindlichen Selbstverwaltung in der Lage seien, ergebe sich aus der Finanzsituation solcher Gemeinden, die ihnen nur beschränkte Möglichkeiten der Aufgabenwahrnehmung und nur enge Entscheidungsspielräume belasse. In der Regel sei die Finanzsituation kleiner Gemeinden in der hier angesprochenen Größenordnung (weniger als 500 Einwohner) durch schwache eigene Steuerertragskraft, hohe Belastung mit Umlageverpflichtungen und geringe Investitionsmöglichkeiten gekennzeichnet. Aus der Schwäche eigener Steuereinnahmen erwachse ein höherer Bedarf an Schlüsselzuweisungen, der zu Lasten der anderen Gemeinden des Landes gehe. In Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern sei der Anteil der Mittel, die durch Umlageverpflichtungen (Amts- und Kreisumlage) gebunden seien, überproportional hoch. Gemeinden in dieser Größenordnung verbleibe kaum Finanzvolumen für Investitionsleistungen. Typische gemeindliche Investitionen wie etwa der Neubau einer Kindertagesstätte oder der Ausbau einer Gemeindestraße seien für solche Gemeinden nahezu nicht finanzierbar. Mit der Einführung einer Mindesteinwohnerzahl stärke der Gesetzgeber die gemeindliche Selbstverwaltung, indem er im äußeren Entwicklungsraum des Landes die zwangsweise Schaffung großflächiger Einheitsgemeinden vermeide und die Beibehaltung der Amtsverfassung im dünnbesiedelten Raum ermögliche. Durch die Regelung werde das bürgerschaftliche Engagement nicht unangemessen beeinträchtigt. Bei Gemeinden bis zu 500 Einwohnern mangele es ohnehin vielfach an Bewerbern für die Gemeindevertretung oder das Bürgermeisteramt.

Mit der Befugnis zur Auflösung oder Änderung der Ämter greife der Gesetzgeber zwar in die gemeindliche Organisationshoheit ein. Hier gelte aber der Vorbehalt gesetzlicher Ausgestaltung. Deren Grenzen seien nicht überschritten. Die Möglichkeit, den Zuschnitt eines Amtes zu ändern oder ein Amt aufzulösen, betreffe nur einen Teil- und Randbereich der gemeindlichen Kooperationshoheit.

B.
I.

Nachdem die Beschwerdeführerin die Verfassungsbeschwerde zu Art. 2 Nr. 4 Gemeindestrukturgesetz in der Hauptsache für erledigt erklärt hat, ist das Verfahren insoweit entsprechend § 13 Abs. 1 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg), § 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung einzustellen.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nur teilweise zulässig.

1. Die Beschwerdeführerin ist ordnungsgemäß vertreten. Dies gilt hier unbeschadet dessen, daß die Kommunalverfassungsbeschwerde zunächst von dem ehrenamtlichen Bürgermeister eingelegt worden ist, amtsangehörige Gemeinden aber zufolge § 4 Abs. 3 Halbsatz 1 i.V.m. § 9 Abs. 4 Satz 1 AmtsO grundsätzlich durch das Amt bzw. den Amtsdirektor und nur im Falle eines Interessenwiderstreites zwischen Gemeinde und Amt nach dem Rechtsgedanken des § 4 Abs. 3 Halbsatz 2 AmtsO durch ihren Bürgermeister vertreten werden (LVerfGE 2, 214, 218 f.; 7, 74, 83 f.). Insoweit bedarf es hier keiner differenzierenden Prüfung, nachdem der Amtsdirektor vorsorglich die Einlegung der kommunalen Verfassungsbeschwerde genehmigt hat und in das Verfahren eingetreten ist, wodurch ein etwaiger Mangel in der Vertretung jedenfalls geheilt wäre (vgl. zur Heilung bei Klageerhebung durch vollmachtlosen Vertreter: Lindacher, in: MünchKommZPO, § 51 Rn. 39). Die Genehmigung bzw. Übernahme des Verfahrens wirkt dabei auf den Zeitpunkt der Klageerhebung zurück (Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO § 62 Rn. 22).

2. Die am 1. Oktober 2001 eingegangene kommunale Verfassungsbeschwerde wahrt die einjährige Beschwerdefrist (s. § 51 Abs. 2 VerfGGBbg). Das GFG 2001 ist am 1. Januar 2001, das Gemeindestrukturgesetz gemäß Art. 6 am Tage nach der Verkündung, d.h. am 16. März 2001, in Kraft getreten.

3. Die Beschwerdeführerin ist indes nicht durch alle angegriffenen Regelungen bereits selbst oder unmittelbar betroffen, so daß die kommunale Verfassungsbeschwerde unter diesem Gesichtspunkt teilweise unzulässig ist.

a) Gemäß Art. 100 LV, § 51 VerfGGBbg können Gemeinden Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, daß ein Gesetz des Landes ihr Recht auf Selbstverwaltung nach der Verfassung verletzt. Dies bedeutet, daß die beschwerdeführende Gemeinde von den Rechtswirkungen der angefochtenen Regelung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sein muß.

b) Eine eigene und unmittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführerin ist bei der Mehrzahl der von ihr angegriffenen Regelungen nicht zu erkennen.

aa) Ungeachtet der Frage, ob und inwieweit die angegriffene Regelung des § 54 d GO gegenüber der früheren Rechtslage überhaupt eine Schlechterstellung von Ortsteilen bewirkt, betrifft die Ortsteilregelung in § 54 d GO die Beschwerdeführerin jedenfalls nicht unmittelbar.

Ob die Beschwerdeführerin zu einem Ortsteil wird, ist noch nicht geregelt. Die Beschwerdeführerin selbst macht lediglich geltend, daß für die Verhältnismäßigkeit einer Eingemeindung ihr „Weiterleben“ als Ortsteil von Bedeutung sei. Insoweit bleibt jedoch die gesetzgeberische Auflösungsentscheidung abzuwarten, wie sie gemäß Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV erforderlich ist und den Voraussetzungen des Art. 98 Abs. 1 LV genügen, d.h. durch Gründe des öffentlichen Wohls gerechtfertigt sein muß. Erst wenn es zu einem Eingemeindungsgesetz kommt, das einen Ortsteil „Kreuzbruch“ vorsieht, ist Raum für eine Überprüfung unter Einbeziehung der Regelung des § 54 d GO: Ein derartiges Eingemeindungsgesetz würde ggf. der verfassungsgerichtlichen Überprüfung unterfallen. Im Rahmen dieser Überprüfung wäre vor dem Hintergrund der Regelung des § 54 d GO auch der Frage nach Status und Wertigkeit des Ortsteils nachzugehen.

bb) Bezogen auf § 1 Abs. 6 Satz 2 AmtsO ist die Beschwerdeführerin nicht beschwerdebefugt. Durch die erleichterte Möglichkeit einer nachträglichen Änderung von Ämtern durch das Innenministerium ist die Beschwerdeführerin nicht in eigenen Rechten betroffen.

Nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtes gehört bei einer amtsangehörigen Gemeinde zur gemeindlichen Organisationshoheit grundsätzlich auch die Erledigung der Verwaltungsaufgaben durch das Amt (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfGBbg 40/01 -, „Lühsdorf“, S.6 des Entscheidungsausdruckes). Dies schließt die Befugnis der Gemeinde ein, in Ausübung der Organisationshoheit eigenverantwortlich zu entscheiden, ob eine bestimmte Aufgabe selbst oder im Verbund mit anderen Gemeinden wahrgenommen wird (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 20. Januar 2000 - VfGBbg 53/98 und 3/99 -,LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 3, 20). Bei einer amtsangehörigen Gemeinde steht jedoch mit der erstmaligen Bildung des Amtes fest, daß die Verwaltung nicht selbst, sondern durch das Amt wahrzunehmen ist. Das Amt selbst kommt dabei nicht durch Vereinbarung der beteiligten Gemeinden zustande, sondern konstitutiv durch staatlichen Hoheitsakt gem. § 6 der Verordnung über das Verfahren bei der erstmaligen Bildung sowie bei der Änderung und bei der Auflösung von Ämtern im Land Brandenburg vom 13. Januar 1992 (GVBl. S.22) mit der Veröffentlichung der Zustimmung des Ministers des Inneren oder die Anordnung des Ministers über die Amtsbildung im Amtsblatt für Brandenburg (vgl. VG Cottbus, Beschluß vom 7. April 2000 – 4 L 158/00 -). Gleichzeitig ist das Amt – unabhängig von seinem Zuschnitt – an die Beschlüsse der Gemeinden gebunden und führt sie für diese aus (vgl. Buchheister, LKV 2000, 325, 326). Von daher berührt eine Veränderung der Amtszuordnung das Recht einer amtsangehörigen Gemeinde auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 97 LV nicht.

Wie das erkennende Gericht bereits in anderem Zusammenhang ausgeführt hat, kann eine amtsangehörende Gemeinde lediglich beanspruchen, daß ihr überhaupt eine Amtsverwaltung, nicht aber, daß sie in der bisherigen Form zur Verfügung steht (s. Beschluß vom 16. Mai 2002 – VfGBbg 40/01 -, a.a.O.). Ebenso wie die Selbstverwaltungsgarantie nicht die Zuordnung einer Gemeinde zu einem bestimmten Kreis (ThürVerfGH, LVerfGE 5, 331; VerfGH NW, NJW 1976, 2211; vgl. auch Löwer, in: v.Münch/Kunig, GGK II, 5. Aufl., Rn. 66 zu Art. 28) oder zu einem bestimmten Regierungspräsidium (VerfGH NW, NJW 1976, 2211) verbürgt, ist deshalb grundsätzlich auch die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Amt nicht von Art. 97 LV umfaßt.

Ob die gemeindliche Organisationshoheit durch die vom Gesetzgeber überdies geschaffene Möglichkeit, Ämter auch völlig aufzulösen, berührt ist – eine fortbestehende Gemeinde ist in diesem Falle gezwungen, eine Gemeindeverwaltung aufzubauen -, kann hier letztlich dahinstehen. Denn gegenwärtig steht derartiges in Bezug auf die Beschwerdeführerin nicht im Raum.

cc) Ferner ist nicht ersichtlich, daß die Beschwerdeführerin durch die Soll-Obergrenze von maximal sechs amtsangehörigen Gemeinden pro Amt (§ 3 Abs. 1 Satz 1 a.E. AmtsO), auch in Verbindung mit der Regel-Mindestgröße von 5000 Einwohnern pro Amt, unmittelbar betroffen ist.

Nach den örtlichen Gegebenheiten ist es ausgeschlossen, daß die Regelung in absehbarer Zukunft Rechtswirkungen zu Lasten der Beschwerdeführerin entfaltet. Bereits gegenwärtig besteht das Amt Liebenwalde nur aus fünf Gemeinden (Liebenwalde, Neuholland, Hammer, Liebenthal und der Beschwerdeführerin). Das Amt Liebenwalde würde angesichts des inzwischen genehmigten Zusammenschlusses der anderen Gemeinden des Amtes – wenn die Beschwerdeführerin fortbesteht – künftig aus zwei Gemeinden bestehen. Die Möglichkeit eines Zusammengehens mit Gemeinden anderer Ämter ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Beschwerdeführerin wird eher durch die Soll-Untergrenze („nicht weniger als drei Gemeinden“) betroffen. Diese Regelung greift sie aber nicht an. Im übrigen würde auch hier gelten, daß die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Amt nicht von der Selbstverwaltungsgarantie umfaßt wird und der Anspruch der Beschwerdeführerin, als

amtsangehörige Gemeinde auf eine Amtsverwaltung zurückgreifen zu können, unberührt bleibt.

dd) Soweit die Beschwerdeführerin die für amtsangehörende Gemeinden in § 3 Abs. 1 Satz 2 AmtsO bestimmte Regelmindestgröße („regelmäßig nicht weniger als 500 Einwohner“) angreift, ist sie dagegen selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.

Zweifellos entfaltet diese Regelmindestgröße bereits unmittelbare rechtliche Wirkung im Hinblick auf die Genehmigung von Gebietsänderungsverträgen (s. § 9 Abs. 3 GO). Einen solchen Vertrag aber möchte die Beschwerdeführerin nicht abschließen. Zugleich wirkt die Regelung jedoch unmittelbar als ein gesetzgeberisches Kriterium für die Gemeindegebietsreform, welches auf die Beschwerdeführerin – die nur knapp 200 Einwohner zählt – zutrifft und damit ein Argument gegen ihre Fortexistenz als selbständige amtsangehörende Gemeinde begründet. Insoweit entspricht es der ständigen Rechtsprechung der Verfassungsgerichte, daß der Gesetzgeber bei der Umsetzung einer Gemeindegebietsreform das bisherige System - das im Land Brandenburg bisher Regel-Mindestgrößen für amtsangehörige Gemeinden nicht kennt - nicht ohne hinreichende Begründung verlassen darf (vgl. etwa Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 27. November 1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50, 51 „Raum Hannover“; SächsVerfGH, LKV 1995, 115, 116 ff.; Thüringer VerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996, LVerfGE 5, 391, 422; Bayrischer VerfGH, BayVBl. 1978, 497, 503; hinsichtlich Kreisgebietsreform bereits das erkennende Gericht, Urteil vom 14. Juli 1994 – VfGBbg 4/93 – LVerfGE 2, 125, 142 = LKV 1995, 37; vgl. auch Dreier, in: H. Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 1998, Art. 28 Rn. 122; Tettinger, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II., Art. 28 Rn. 233). Regelungen, die das System verändern, begründen für die hiervon betroffenen Kommunen die Beschwerdebefugnis.

Anders als im Falle der Entscheidung des erkennenden Gerichtes zur gesetzlichen Abschaffung des sogenannten Amtsmodells 2 (Durchführung der Amtsaufgaben durch die Verwaltung einer über 5000 Einwohner großen, dem Amt angehörenden Gemeinde), welche die Fortexistenz der jeweiligen amtsangehörigen Gemeinden unberührt läßt (s. Beschluß vom 16. Mai 2002 – VfGBbg 40/01 -, a.a.O.), hat sich der Gesetzgeber mit § 3 Abs. 1 Satz 2 AmtsO – im Sinne eines Kriteriums der Gemeindestrukturreform - bereits dahingehend gebunden, daß amtsangehörige Gemeinden zukünftig „regelmäßig“ nicht weniger als 500 Einwohner haben „sollen“. Bei den Beratungen des Gemeindestrukturgesetzes ist deutlich geworden, daß diese Regelmindestgröße bei der weiteren Gemeindegebietsreform eine wichtige Rolle spielen werde. Der Abgeordnete Schippel führte etwa in der ersten Lesung des Gesetzentwurfes aus, daß die Änderung der Amtsordnung auch das Ziel verfolge, daß sich Gemeinden unter 500 Einwohnern zu Gemeinden über 500 Einwohnern zusammenschließen „sollen“ (Plenarprotokoll 3/29 des Landtages Brandenburg, S. 1733). In der abschließenden Lesung des Gesetzes bekräftigte Innenminister Schönbohm, das Gemeindestrukturgesetz sei „Konzept“ und „Kodifizierung“ der geplanten Strukturreform, das Gesetz diene zugleich der Schaffung von Klarheit über die Ziele der Gemeindegebietsreform (Plenarprotokoll 3/31 vom 28. Februar 2001, S. 1903). Der Abgeordnete Schulze führte aus, daß mit dem Gesetz eine Regelung geschaffen werde, „nach der sich Gemeinden, die unter 500 Einwohner haben, zusammenschließen müssen. Wenn sie es nicht freiwillig tun, dann wird dies in wenigen Monaten und Jahren nachgeholt“ (Plenarprotokoll 3/31 des Landtages Brandenburg vom 28. Februar 2001, S. 1906). Dementsprechend heißt es auch in den von der Landesregierung am 11. Juli 2000 beschlossenen und vom Landtag mit Entschließungen vom 20. September 2000 (LT-Ds 3/1732-B) und vom 24. Oktober 2001 (vgl. LT-Ds 3-3457/B) gebilligten Leitlinien der Landesregierung, daß entsprechende Gemeinden keine Zukunft haben werden (vgl. LT-Ds. 3-1482: „Bei Gemeindezusammenschlüssen ist darauf hinzuwirken, daß amtsangehörige Gemeinden zukünftig nicht weniger als 500 Einwohner haben“).

Der Beschwerdebefugnis in dieser Hinsicht steht auch nicht entgegen, daß es zur Auflösung der Beschwerdeführerin gem. Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV noch eines gesonderten Gesetzes bedarf. Bereits zum jetzigen Zeitpunkt wird die Beschwerdeführerin durch die Regelung faktisch bedrängt, sich mit anderen Gemeinden zusammenzuschließen, damit die Mindesteinwohnergrenze überschritten wird. Gleichzeitig bewirkt die Regelung, daß andere Gemeinden einen Zusammenschluß nur mit solchen Gemeinden - und womöglich gerade nicht mit der Beschwerdeführerin - anstreben, mit denen zusammen die Regelmindestgröße erreicht wird. Weiter muß die Beschwerdeführerin damit rechnen, daß ihr in einem späteren Stadium der Gemeindegebietsreform ihre (deutlich) unter der Regelmindestgröße des § 3 Abs. 1 Satz 2 AmtsO liegende Einwohnerzahl als Argument für ihre Auflösung vorgehalten wird. Angesichts alles dessen wirkt sich die Regelung bereits gegenwärtig und unmittelbar auf den kommunalpolitischen Bewegungsspielraum der Beschwerdeführerin und ihre Rechtsposition bei der anstehenden Gemeindeneugliederung aus.

ee) Ebenso ist die Beschwerdeführerin beschwerdebefugt, soweit sie Art. 99 Satz 2 und 3 LV durch § 26 GFG 2001 verletzt sieht. Verfassungsrechtlich verbürgt ist nicht nur das Recht auf eine angemessene Finanzausstattung. Vielmehr ergeben sich aus der Verfassung Anforderungen auch an das „Verteilungssystem“ (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 16. September 1999 - VfGBbg 28/98 -, LVerfGE 10, 237, 246). Aus Art. 99 Satz 1 und 2 LV folgt in Verbindung mit dem Gleichheitssatz, der als Teil des Rechtsstaatsgebotes auch im Verhältnis der Gemeinden untereinander gilt (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 16. September 1999 - VfGBbg 28/98 -, a.a.O. sowie Urteil vom 20. Januar 2000 – VfGBbg 53/98 und 3/99 - LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 3, 20 -; s. weiter BVerfGE 83, 363, 393; VerfGH NW, DVBl 1999, 391; DVBl. 1993, 1205; BayVerfGH, NvWZ-RR 1998, 604), das Verbot, bestimmte Gemeinden oder Gemeindeverbände sachwidrig zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, daß die angegriffene Regelung unter diesem Gesichtspunkt mit der Landesverfassung nicht vereinbar ist.

III.

Soweit die Kommunalverfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie jedoch unbegründet.

1. Die Festlegung einer Regelmindestgröße für amtsangehörige Gemeinden in § 3 Abs. 1 Satz 2 AmtsO - als einem Richtwert für die Gemeindegebietsreform - ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

a) Zwar ist anerkanntermaßen die Auflösung von Gemeinden und die Änderung ihres Gebietes durch den Staat nicht von vornherein ausgeschlossen. Art. 98 LV zieht jedoch hierfür Grenzen. In das Gebiet einer Gemeinde und ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Das öffentliche Wohl ist dabei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der zwar der Unterlegung mit einer Vielfalt von Zwecken und Sachverhalten zugänglich ist, jedoch die Verwirklichung von Zwecken und Sachverhalten ausschließt, die dem Staat und seinen Gebietskörperschaften im ganzen mehr schaden als nützen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 - LVerfGE 8, 97, 169 = DVBl 1999, 34 = LKV 1998, 395 = NJ 1998, 588; VerfGH NW, Urteil vom 4.8.1972 – VerfGH 9/71 -). Bei der Überprüfung von Leitlinien, auf die der Gesetzgeber bei einer Gebietsreform zurückgreift, kontrolliert das Verfassungsgericht aber nur, ob die zugrundeliegenden Annahmen hinreichend ermittelt, ob die Leitlinien nicht offensichtlich ungeeignet und ob sie der Verwirklichung des gesetzgeberischen Reformzieles dienlich sind. Die Konkretisierung der einzelnen Ziele einer allgemeinen Gemeindegebietsreform ist zunächst der politischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers vorbehalten, der die verschiedenen Gemeinwohlgründe gewichten und ordnen kann. In diesem Sinne bleibt die verfassungsgerichtliche Kontrolle auf dieser Stufe der Gemeindegebietsreform eingeschränkt (vgl. etwa Thüringer Verfassungsgerichtshof, LVerfGE 5, 391, 423 m.w.N.).

b) Nach diesen Maßstäben ist die Regel-Mindestgröße einer amtsangehörigen Gemeinde von 500 Einwohnern (§ 3 Abs. 1 Satz 2 AmtsO) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Ziel der Gemeindestrukturreform und des Gemeindestrukturgesetzes ist es ausweislich der von der Landesregierung beschlossenen und vom Landtag gebilligten Leitlinien der Landesregierung und der Gesetzesbegründung zum Gemeindestrukturgesetz (LT-Ds. 3/2233), die Verwaltungs- und Leistungskraft der Städte, Gemeinden und Ämter zu stärken. Die Landesverfassung steht der Einschätzung, daß sich aus einer geringen Einwohnerzahl der Gemeinde typisierend Rückschlüsse auf die (verminderte) Leistungsfähigkeit der Gemeinde ergeben, nicht entgegen. Der Rückgriff auf die Einwohnerzahl als Indiz für die Leistungsfähigkeit der Gemeinde ist auch bei amtsangehörigen Gemeinden unbeschadet dessen statthaft, daß eine amtsangehörige Gemeinde – jedenfalls im Land Brandenburg – nicht selbst Träger der „eigentlichen“ Verwaltung ist. Die Gemeindevertretung auch der amtsangehörigen Gemeinde bleibt ungeachtet der administrativen Umsetzung durch das Amt für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig. Nicht das Amt, sondern die einzelne Gemeinde ist Träger der gemeindlichen Einrichtungen und für den Unterhalt dieser Einrichtungen zuständig. Solche Einrichtungen können im Regelfall sinnvoll nur von bestimmten gemeindlichen Mindestgrößen an betrieben werden (vgl. Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 16. März 1993 – 4 K 1/92 -, UA S. 35; Wilhelm, LKV 2001, 11 f; Pfeil, LKV 2000, 132; Wagner, Neubau der Verwaltung, S. 328 ff.). Dementsprechend sind auch in anderen Bundesländern bei Gemeindegebietsreformen je nach Bevölkerungsdichte und Siedlungsstruktur Gemeinde-Mindestgrößen zugrunde gelegt worden. So wurde z.B. in Nordrhein-Westfalen für ländliche Orte eine Größe von 8000, in Niedersachsen von 5000, in Rheinland-Pfalz von 7500 und in Schleswig-Holstein von 5000 Einwohnern angestrebt (vgl. von Unruh/Thieme/Scheuner, Die Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S. 110). In Sachsen sehen die Leitbilder eine Größe von 1000 Einwohnern für Mitgliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften und Verwaltungsverbänden vor. In Bayern ist seinerzeit bei der Gemeindegebietsreform nicht nur der Richtwert von 5000 Einwohnern pro Verwaltungseinheit (Einheitsgemeinde oder Verwaltungsgemeinschaft), sondern auch ein Richtwert von 1000 Einwohnern für die einzelne Mitgliedsgemeinde einer Verwaltungsgemeinschaft zugrunde gelegt worden. Derartige Vorgaben sind, soweit ersichtlich, verfassungsgerichtlich jeweils unbeanstandet geblieben (siehe etwa VerfGH Sachsen, Urteil vom 18. November 1999 – Vf. 174-VIII-98 -; StGH Bad.-Württ., Urteil vom 14. Februar 1975, DVBl 1975, 385, 391; vgl. auch BayVGH, Beschluß vom 3. März 1977 – Nr. 65 V 76 -, BayVBl 1979, 146, 148). Im Schrifttum wird als Alternative zur Einheitsgemeinde gerade auch der Zusammenschluß von kleineren Gemeinden, ggf. ihrerseits mit entsprechend niedrigeren Regel-Mindesteinwohnerzahlen, unter Beibehaltung einer Amtsverfassung angesehen (vgl. etwa Oehler, LKV 1992, 72, 75, der einen Richtwert von 800 Einwohnern nennt; Hoppe/Stüer, DVBl. 1992, S. 641, 652: Bildung von Verwaltungsgemeinschaften/Ämterverwaltungen mit „numerischen Vorgaben insbesondere für akzeptable Mindestzahlen von Einwohnern“). Eine unzureichende Regelgröße kann sogar verhindern, daß Aufgaben auf Gemeinden verlagert werden (vgl. etwa BVerfG, Beschl. vom 24. Juni 1969 – 2 BvR 446/64 – BVerfGE 26, 228, 239: Scheitern der Schulträgerschaft an zu geringer Gemeindegröße). Von daher erweist sich eine Regel-Mindesteinwohnerzahl als geeigneter Maßstab dafür, ob eine bestimmte Aufgabe von der Gemeinde sinnvoll und wirtschaftlich erfüllt werden kann. Auch die kommunale Finanzverfassung stellt bei den allgemeinen Zuweisungen, den Schlüsselzuweisungen, zur Ermittlung des Finanzbedarfes verbreitet auf die Zahl der Einwohner als zentrales Kriterium ab. Über eine Regel-Mindesteinwohnerzahl wird darauf hingewirkt, daß jede Gemeinde über einen Mindestbetrag an Finanzmitteln verfügt.

Zu verlangen ist allerdings, daß die Unterschreitung einer bestimmten Mindesteinwohnerzahl nicht rechtlich oder faktisch zwingend zur Auflösung bzw. Eingliederung einer Gemeinde führt. Die kommunale Selbstverwaltung hat nicht nur die Daseinsvorsorge der Bürger im Blick, sondern dient auch dazu, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken. Von daher können zum Beispiel auch geographische Gegebenheiten (wie etwa die isolierte Lage einer Kommune, Entfernungen zu anderen Orten) eine Rolle spielen. Ferner können geschichtliche Zusammenhänge (etwa eine selbstbewußte Rolle der Kommune in der Geschichte) sowie sozio-kulturelle Gesichtspunkte (etwa die sorbische Prägung einer Gemeinde oder religiöse Besonderheiten) Berücksichtigung verdienen. Die Vielgestaltigkeit der verschiedenen Gesichtspunkte, die der Gesetzgeber in seine Abwägung einzustellen hat, verbieten es, einem Kriterium zwingend Vorrang einzuräumen oder die Abwägung rein schematisch vorzunehmen und von den konkreten örtlichen Besonderheiten abzusehen. Die Selbstverwaltung ist nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf deshalb nicht bloß in quantifizierender Betrachtungsweise und ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein wegen des Unterschreitens einer bestimmten Einwohnergrenze aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem erreichten Vorteil geraten. Bei Abwägen aller Kriterien müssen ggf. die Einwohnerzahlen zurückstehen, wenn die Würdigung des Einzelfalles eine vertretbare Lösung mit geringerer Einwohnerzahl zuläßt. Nicht zuletzt kann die geringere Einwohnerzahl z.B. durch höhere Wirtschaftskraft (etwa durch lukrative Firmenansiedlungen oder als Folge erhöhten touristischen Interesses) ausgeglichen werden. Je stärker allerdings die Einwohnerzahl hinter der Richtzahl zurückbleibt, desto schwerer müssen die Gesichtspunkte wiegen, die für den Fortbestand der Gemeinde sprechen. Zugleich ist zu berücksichtigen, daß bei einer allgemeinen Gebietsreform größere Räume neu zu gliedern sind, so daß nicht allein örtliche Gegebenheiten der einzelnen Gemeinde zu bedenken sind, sondern auch der größere Rahmen und damit auch die Frage einzubeziehen ist, ob die Voraussetzungen für die Bildung eines Amtes vorliegen (vgl. auch BayVerfGH, Beschl. vom 29. April 1981 – Vf. 1-VII-78 -, BayVBl 1981, 399, 400). Läßt sich eine kleine Gemeinde zwanglos in ein weiterbestehendes Amt – und als solches kommt auch ein unmittelbar an die Gemeinde grenzendes Nachbaramt in Betracht – einfügen, muß dies mit besonderem Gewicht in die Abwägungsentscheidung einfließen.

Der Wortlaut des § 3 Abs. 1 Satz 2 AmtsO läßt für die angemessene Berücksichtigung der genannten und ggf. weiterer Gesichtspunkte neben der Regel-Mindesteinwohnerzahl hinreichend Raum. Die doppelte Relativierung, wonach amtsangehörige Gemeinden „regelmäßig“ nicht weniger als 500 Einwohner haben „sollen“, läßt je nach Gewicht der für den Fortbestand der betreffenden Gemeinde sprechenden Gesichtspunkte auch amtsangehörige Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern zu. Die Regelung gerät deshalb nicht in Widerspruch zur Landesverfassung.

2. § 26 GFG 2001 verstößt nicht gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot; die kommunale Verfassungsbeschwerde ist auch in dieser Hinsicht unbegründet.

Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot verbietet, bei der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleiches bestimmte Gemeinden oder Gemeindeverbände sachwidrig zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Es verbietet willkürliche, sachlich nicht vertretbare Differenzierungen und ist verletzt, wenn für die Regelung ein sachlicher Grund fehlt. Das Verfassungsgericht hat dabei nicht zu prüfen, ob der Gesetzgeber die bestmögliche und gerechteste Lösung gewählt hat (Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Dezember 1998, DVBl. 1999, 391). In Respektierung der politischen Handlungs- und Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist auch nicht zu prüfen, ob die Regelung notwendig oder gar unabweisbar ist. Der Gesetzgeber darf innerhalb gewisser Grenzen im Rahmen der Gemeindefinanzierung auch ihm zweckmäßig Erscheinendes verfolgen. Ihm kommt insoweit ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu, der gewahrt ist, wenn sich der Gesetzgeber auf eine nachvollziehbare und vertretbare Einschätzung stützt (vgl. Urteil des erkennenden Gerichtes vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 -, LVerfGE 8, 97, 139 [„Horno 2“]).

Vorliegend sind dem Gesetzgeber für finanzielle Anreize zu freiwilligen Gemeindezusammenschlüssen bzw. Eingliederungen nachvollziehbare und vertretbare Gründe zuzugestehen. Die § 26 GFG 2001 zugrundeliegende allgemeine Einschätzung, daß größere kommunale Einheiten anzustreben seien und die freiwillige Bildung solcher Einheiten Förderung verdiene, ist verfassungsgerichtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt auch für die Differenzierung der Förderbeträge (300 DM je Einwohner bei Zusammenschluß aller Gemeinden eines Amtes zu einer amtsfreien Gemeinde, 200 DM je Einwohner bei der Eingliederung in eine amtsfreie Gemeinde, 200 DM je Einwohner bei Bildung von Gemeinden innerhalb eines Amtes). Ein im März 1999 für die Enquetekommission des Landtags zur Gemeindegebietsreform erstelltes Gutachten von Prof. Dr. Reichard kommt zu dem Ergebnis, daß amtsfreie Gemeinden weniger Verwaltungsausgaben pro Einwohner als größengleiche Ämter und ihre Gemeinden ausweisen (vgl. Anlage zur LT-Ds 2/6260, Anlage 1, S. 56). Freilich beeinflußt auch die Anzahl der Gemeinden je Amt die Verwaltungskosten. Die Personalkosten der Ämter werden allerdings durch die Anzahl der Gemeinden je Amt nur relativ gering beeinflußt (a.a.O., S. 30). Jedoch steigen mit der Anzahl der Gemeinden je Amt die Kosten für die Entscheidungsvorbereitung und Entscheidungsfindung in den Gemeindevertretungen sowie die Koordinationskosten, die durch den Abstimmungsbedarf zwischen der größeren Zahl der Akteure verursacht werden. Aufwendungen für ehrenamtliche Tätigkeit sind in den amtsfreien Gemeinden wesentlich niedriger als in Ämtern vergleichbarer Größenklasse (a.a.O., S. 36). Angesichts dieses Befundes und der perspektivischen Kostenauswirkungen ist es vertretbar, Zusammenschlüsse und Eingliederungen mit unterschiedlichen Förderbeiträgen bei der Bildung amtsfreier und amtsangehöriger Gemeinden auch unabhängig von den aktuell entstehenden Kosten zu fördern. Es erscheint auch sachgerecht, wenn ausschließlich der freiwillige Zusammenschluß gefördert wird. Die Neubildung einer Gemeinde dürfte um so eher auf Akzeptanz der Bevölkerung stoßen als sie den Charakter der Freiwilligkeit hat. Insoweit ist die Einschätzung des Gesetzgebers, vor direkten Eingriffen in den Bestand der Gemeinden eine Freiwilligkeitsphase unter finanzieller Förderung von freiwilligen Gemeindezusammenschlüssen „vorzuschalten“, nicht unvertretbar.

IV.

Auch soweit sich die kommunale Verfassungsbeschwerde, nämlich zu Art. 2 Nr. 4 Gemeindestrukturgesetz, in der Hauptsache erledigt hat, sind Auslagen nicht zu erstatten. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtes findet eine Kostenerstattung nach Hauptsachenerledigung infolge einer „Pilotentscheidung“ des Verfassungsgerichtes zu derselben Frage jedenfalls dann nicht statt, wenn – wie hier – im Kreise der betroffenen Gemeinden bekannt oder erkennbar war, daß gegen die gesetzliche Regelung bereits anderweitig Verfassungsbeschwerde eingelegt war.
 

Dr. MackeDr. Dombert
 
Prof. Dr. Harms-Ziegler  Havemann
 
Dr. Jegutidse Dr. Knippel
 
Prof. Dr. Schröder  Weisberg-Schwarz
  
Prof. Dr. Will