Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 19/01 Urteil vom: 21.03.2002 S-Nr.: 384
   
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 97; LV, Art. 97 Abs. 4; LV, Art. 97 Abs. 2; LV, Art. 97 Abs. 1
- Gemeindestrukturgesetz, Art. 2 Nr. 4
- AmtsO, § 5 Abs. 4; AmtsO, § 5 Abs. 4 Satz 2; AmtsO, § 1 Abs. 1 Satz 1;
  AmtsO, § 6 Abs. 1; AmtsO, § 1 Abs. 2; AmtsO, § 5 Abs. 3 Satz 1;
  AmtsO, § 4 Abs. 1; AmtsO, § 5 Abs. 3 Satz 2; AmtsO, § 5 Abs. 1 Satz 2;
  AmtsO, § 5 Abs. 1 Satz 1; AmtsO, § 7 Abs. 1 Satz 1; AmtsO, § 6 Abs. 1;
  AmtsO, § 6 Abs. 2; AmtsO, § 5 Abs. 4 Satz 3; AmtsO, § 7 Abs. 5 Satz 1;
  AmtsO, § 7 Abs. 5 Satz 3; AmtsO, § 5 Abs. 4 Satz 4
- ROG, § 4 Abs. 1
- BauGB, § 203 Abs. 2; BauGB, § 2 Abs. 1; BauGB, § 1 Abs. 2;
  BauGB, § 1 Abs. 3; BauGB, § 5 Abs. 1 Satz 1; BauGB, § 8 Abs. 2 Satz 1;
  BauGB, § 1 Abs. 5; BauGB, § 1 Abs. 6; BauGB, § 35 Abs. 1;
  BauGB, § 35 Abs. 2; BauGB, § 22 Abs. 2; BauGB, § 25 Abs. 1;
  BauGB, § 34 Abs. 4; BauGB, § 8 Abs. 2 Satz 2; BauGB, § 204 Abs. 2;
  BauGB, § 205; BauGB, § 3 Abs. 1; BauGB, § 3 Abs. 2;
  BauGB, § 11 Abs. 1 Nr. 2; BauGB, § 4 b
   
Schlagworte: - kommunale Selbstverwaltung
- Planungshoheit
- Hochzonung
- Beschwerdebefugnis
- Gesetzgebungskompetenz
- Prüfungsmaßstab
- Bundesrecht
- Bauplanungsrecht
- Anhörung
- Gesetzgebungsverfahren
   
amtlicher Leitsatz: 1. Die Ämter im Land Brandenburg sind i. S. von § 203 Abs. 2 BauGB "vergleichbare gesetzliche Zusammenschlüsse von Gemeinden, denen nach Landesrecht örtliche Selbstverwaltungsaufgaben obliegen".

2. Art. 97 Abs. 2 der Landesverfassung räumt der Gemeinde für Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft einen Vorrang ein, den der Gesetzgeber bei der Zuordnung von Aufgaben auch im Verhältnis der Gemeinden zu den Ämtern zu berücksichtigen hat. Die Flächennutzungsplanung darf als Aufgabe mit relevantem örtlichen Charakter den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses, also im wesentlichen nur dann entzogen werden, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sichergestellt wäre. Dabei vermögen nur Gründe, die in dem vom Aufgabenentzug betroffenen Sachgebiet selbst wurzeln, das verfassungsrechtlich vorgegebene Aufgabenverteilungsprinzip zurückzudrängen.
   
Fundstellen: - LVerfGE 13, 128
- LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 13, 58
- DVBl 2002, 789 (nur LS)
- Mitt StGB 2002, 200
- LKV 2002, 516
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Urteil vom 21.03.2002 - VfGBbg 19/01 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  19/01


 
IM NAMEN DES VOLKES
 
U R T E I L

In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

der Stadt Teupitz,
vertreten durch den Bürgermeister,
Markt 9, 15755 Teupitz,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin M.,

gegen Art. 2 Nr. 4 des Gesetzes zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Lande Brandenburg vom 13. März 2001 (GVBl. I S. 30)

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Dr. Dombert, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder, Weisberg-Schwarz und Prof. Dr. Will

auf die mündliche Verhandlung vom 21. März 2002

für R e c h t erkannt:

1. Art. 2 Nr. 4 des Gesetzes zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13. März 2001 (GVBl. I S. 30) verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 97 Abs. 1 Verfassung des Landes Brandenburg und ist nichtig.

2. Das Land Brandenburg hat der Beschwerdeführerin die in dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren entstandenen notwendigen Auslagen zu erstatten.

G r ü n d e :

A.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wendet sich gegen die Verlagerung der Zuständigkeit für die Flächennutzungsplanung von den Gemeinden auf die Ämter.

I.

Art. 2 Nr. 4 des Gesetzes zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg (im folgenden: Gemeindestrukturreformgesetz) führt in § 5 der Amtsordnung folgenden Absatz 4 ein:

„Die Ämter nehmen gemäß § 203 Abs. 2 des Baugesetzbuches die Flächennutzungsplanung für das Gesamtgebiet der amtsangehörigen Gemeinden wahr. Für im Verfahren befindliche Flächennutzungspläne amtsangehöriger Gemeinden treten die Regelungen nach Satz 1 mit Wirksamwerden des letzten noch fehlenden Flächennutzungsplanes einer amtsangehörigen Gemeinde in Kraft, spätestens jedoch am Tag nach den nächsten landesweiten Kommunalwahlen. Vor der Beschlußfassung über den Flächennutzungsplan sind die amtsangehörigen Gemeinden anzuhören. Die Anregungen der Gemeinden sind zu berücksichtigen.“

II.

Die Beschwerdeführerin gehört dem Amt Schenkenländchen an. Für das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin gibt es keinen genehmigten Flächennutzungsplan. Mit der Planaufstellung ist noch nicht begonnen worden. Für zwei zum Amt Schenkenländchen gehörende Gemeinden liegt ein rechtskräftiger Flächennutzungsplan vor. In den übrigen sieben Gemeinden des Amtes befindet sich das Planverfahren in unterschiedlichen Stadien.

1. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, daß die Befugnis, einen Flächennutzungsplan für das Gemeindegebiet aufzustellen bzw. zu ändern, zu dem durch Art. 97 Abs. 1 und 2 Verfassung des Landes Brandenburg (Landesverfassung - LV) absolut geschützten Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung gehöre. § 5 Abs. 4 Amtsordnung (AmtsO), der ihr - und allen anderen amtsangehörigen Gemeinden - diese Befugnis entziehe, verletze deshalb das Recht auf kommunale Selbstverwaltung.

2. Auch wenn man die Planungshoheit nicht dem Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung zuordne, verletze die angegriffene Norm das Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung. Eine Aufgabe mit relevantem örtlichem Charakter dürfe der Gesetzgeber nur aus Gründen des Gemeinwohls, vor allem dann entziehen, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen sei. Gründe, die eine Verlagerung der Befugnis zur Aufstellung eines Flächennutzungsplans auf das Amt rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Ökonomische Gründe in der Qualität eines „unverhältnismäßigen Kostenanstiegs“ gebe es nicht, um so weniger als die verwaltungstechnische Ausführung des Planungsbeschlusses ohnehin dem Amt obliege. Die Übertragung der Befugnis zur Planung auf das Amt biete keine höhere Gewähr dafür, daß die Aufgabe ordnungsgemäßer erfüllt werde. Im Gegenteil sei zu befürchten, daß das Amt als Folge von Ortsferne, ungenügender Ortskenntnis und geringerem Einblick in die spezifisch örtlichen Angelegenheiten eine weniger treffende Planung beschließe.

3. § 5 Abs. 4 AmtsO sei auch aus kompetenzrechtlichen Gründen verfassungswidrig. Das Amt im Land Brandenburg könne nicht Übertragungsempfänger im Sinne von § 203 Abs. 2 BauGB sein. Zum einen verstoße § 203 Abs. 2 BauGBseinerseits gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 97 Abs. 1 und 2 LVzum anderen ermächtige die Vorschrift den Landesgesetzgeber - unabhängig von den Auswirkungen auf die kommunale Selbstverwaltung - nicht zu der hier getroffenen Regelung, weil die Ämter im Land Brandenburg die Tatbestandsvoraussetzungen des § 203 Abs. 2 BauGB nicht erfüllten. Bei der Auslegung der Vorschrift unter Beachtung des verfassungsrechtlichen Schutzes der kommunalen Selbstverwaltung und unter Einbeziehung der Entstehungsgeschichte der Regelung falle das Amt i. S. der brandenburgischen Amtsordnung nicht unter die Begriffe „Verbandsgemeinde“, „Verwaltungsgemeinschaft“ und „vergleichbare gesetzliche Zusammenschlüsse von Gemeinden“. 

4. Im übrigen habe die Landesregierung vor der Einbringung der Regierungsvorlage zum Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg keine Daten über die Kosten der Flächennutzungsplanung erhoben. Auch jetzt sei sie nicht um eine Feststellung der tatsächlichen Kosten einer Planung durch die Gemeinden einerseits und durch das Amt andererseits bemüht, sondern setze die Ämter unter Druck, Daten zuliefern, die die Auffassung der Regierung belegten.

5. Die angegriffene Regelung sei auch wegen der Verletzung des Art. 97 Abs. 4 LV verfassungswidrig und damit aufzuheben. Gegen die dort normierte Pflicht, die Gemeinden und Gemeindeverbände in Gestalt ihrer kommunalen Spitzenverbände rechtzeitig zu hören, sei im Gesetzgebungsverfahren verstoßen worden. Ob der Städte- und Gemeindebund Brandenburg in ordnungsgemäßer Form gehört worden sei, könne dahinstehen. Jedenfalls sei der Gemeindetag Brandenburg nicht angehört worden. Der Gemeindetag Brandenburg sei ein kommunaler Spitzenverband im Sinne des Art. 97 Abs. 4 LV. Seine Interessenvertretung unterscheide sich von der des Städte- und Gemeindebundes und des Landkreistages.

Die Beschwerdeführerin beantragt zu erkennen:

Art. 2 Nr. 4 des Gesetzes zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13. März 2001 (GVBl. I S. 30) verletzt das Recht der Beschwerdeführerin auf Selbstverwaltung nach der Verfassung und ist nichtig.

III.

Der Landtag hat von einer Stellungnahme abgesehen.

IV.

Die Landesregierung hat zu dem Verfahren Stellung genommen. Sie hält die kommunale Verfassungsbeschwerde jedenfalls für unbegründet.

1. § 5 Abs. 4 AmtsO sei mit dem Bundesrecht vereinbar. Das Amt brandenburgischer Prägung sei ein mit den rheinland-pfälzischen Verbandsgemeinden und den baden-württembergischen Verwaltungsgemeinschaften vergleichbarer gesetzlicher Zusammenschluß von Gemeinden, dem auch in dem erforderlichen Umfang i. S. von § 203 Abs. 2 BauGB örtliche Selbstverwaltungsaufgaben oblägen. Dies ergebe sich zunächst aus einem Vergleich mit den Verbandsgemeinden des Landes Rheinland-Pfalz und den Verwaltungsgemeinschaften des Landes Baden-Württemberg. Insbesondere die baden-württembergische Verwaltungsgemeinschaft sei - wie das Amt in Brandenburg - als Gemeindeverwaltungsverband keine Gebietskörperschaft, sondern eine mitgliedschaftlich organisierte Körperschaft des öffentlichen Rechts. Die Ämter nähmen auch nur örtliche und keine überörtlichen Aufgaben war. Sie unterschieden sich in dieser Hinsicht von dem Stadtverband Saarbrücken, der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht die Voraussetzungen des § 147 Abs. 2 BBauG (= § 203 Abs. 2 BauGB) erfülle. 

§ 203 Abs. 2 Satz 1 BauGB verlange - abgesehen von dem restriktiv zu interpretierenden Kreis der Übertragungsempfänger - keinen qualitativ oder quantitativ bestimmten Umfang an Selbstverwaltungsaufgaben, die dem Gemeindezusammenschluß zustehen müßten. Das Bundesverfassungsgericht habe § 147 Abs. 2 BBauG dahingehend ausgelegt, daß der Landesgesetzgeber die Möglichkeit habe, die im Rahmen einer Gebietsreform als mildere Lösung gegenüber der Bildung von Einheits-Großgemeinden geschaffenen Organisationsformen einer zweiten Gemeindeebene zwangsweise auch mit den Aufgaben nach dem Baugesetzbuch zu betrauen. Die Ämter im Lande Brandenburg seien „Verwaltungshilfeeinrichtungen“ i. S. einer solchen zweiten gemeindlichen Ebene.Die amtsangehörigen Gemeinden in Brandenburg hätten infolge ihrer Finanz- und Verwaltungsschwäche in großem Umfang freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben auf die Ämter übertragen. Diese auf gesetzlicher Grundlage erfolgende Ausstattung der Ämter mit örtlichen Selbstverwaltungsaufgaben, die auch der Rechtslage in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg entspreche, unterstreiche, daß gerade die brandenburgischen Ämter Gemeindezusammenschlüsse darstellten, denen vergleichsweise viele Selbstverwaltungsaufgaben zur Erfüllung für ihre Gemeinden zustünden.

2. Der Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie sei zwar tangiert, der Eingriff sei jedoch im Ergebnis gerechtfertigt. Zu den vonArt. 97 LV umfaßten Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zähle auch die Aufgabe der Flächennutzungsplanung als vorbereitender Teil der Bauleitplanung; sie falle als sog. pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe grundsätzlich in die Zuständigkeit der Gemeinden.Ein Belassen der Aufgabe der Flächennutzungsplanung bei den Gemeinden führe jedoch zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg bei den Gemeinden bzw. habe bereits dazu geführt. Die Flächennutzungsplanung stelle insbesondere für kleinere Gemeinden eine erhebliche Belastung ihres Haushalts dar. Generell könne die Aufstellung von Flächennutzungsplänen auf Amtsebene erheblich kostengünstiger erfolgen. Die Höhe der Planungskosten liege zwischen 2.400 DM und 600.000 DM. Erfahrungswerte ergäben, daß einAmts-Flächennutzungsplan um 20 - 30 % kostengünstiger als entsprechende Einzel-Flächennutzungspläne der Gemeinden sei. Eine Modellrechnung für einen Flächennutzungsplan nach § 37 HOAI zeige, daß bei einem aus vier Gemeinden in der Größe der Gemeinde Fahrland bestehenden Amt ein gemeinsamer Amtsflächennutzungsplan nur etwa die Hälfte dessen koste, was für vier eigenständige Flächennutzungspläne zu veranschlagen sei. Das Verfahren bis zur Genehmigung des Flächennutzungsplanes sei äußerst kompliziert und zeitaufwendig. Der Entwurf eines Flächennutzungsplans bedürfe immer wieder der Anpassung. Die daraus folgende wiederholte öffentliche Auslegung des Entwurfs und öffentliche Bekanntmachung von Auslegung und Änderungsbeschluß sowie die wiederholte Beteiligung der - bis zu 70 - Träger öffentlicher Belange sei kostenintensiv, fehleranfällig und verwaltungsaufwendig.

Das im vorliegenden Verfahren vorgelegte Zahlenmaterial ergebe sich größtenteils aus einer Umfrage, die vom Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr an die Landräte und Amtsdirektoren gerichtet worden sei und dazu diene, im Rahmen des Verfassungsbeschwerdeverfahrens bereits vorhandene Erkenntnisse zu verdichten und aktuelle Beispiele zu liefern. Die Landesregierung verfüge derzeit über keine weiteren Berechnungen zu den Kosten der Flächennutzungsplanung und ihrer Zuordnung zum Amt bzw. den amtsangehörigen Gemeinden. Zahlenmaterial zu den im Verfahren befindlichen Flächennutzungsplänen könne nachgereicht werden.

Der Gesetzgeber habe sich zu der Regelung in § 5 Abs. 4 Satz 1 AmtsO entschließen müssen, weil anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung der Flächennutzungsplanung nicht sicherzustellen sei. So sei es in zahlreichen Ämtern im Land Brandenburg zu ineffizienten und unkoordinierten Planungen gekommen. Infolge zu geringer Verwaltungsressourcen müßten die überwiegend kleinen amtsangehörigen Gemeinden die Durchführung der Planung an private Planungsbüros abgeben. Eine Konzentration auf Amtsebene bringe viele Vorteile mit sich, ohne die Rechte der Gemeinden in nennenswerter Weise zu schmälern. Zur Zeit verfügten nach Auskunft des Ministeriums für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr nur 395 (27 %) von 1.479 Gemeinden des Landes über einen genehmigten Flächennutzungsplan (inklusive Teilflächennutzugsplänen). Davon hätten nur 169 Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern einen genehmigten Flächennutzungsplan. Hiernach bestehe offensichtlich kein ausgeprägtes Bedürfnis für einen Flächennutzungsplan. Weiter sei es bei den Einzelplanungen der Gemeinden zu Problemen im Hinblick auf das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB gekommen. Die kleinräumige Planung habe in der Vergangenheit nachweisbar dazu geführt, daß in bestimmten Bereichen des Landes Gewerbe- und Industriegebiete teilweise in direkter Konkurrenz zueinander und entgegen dem tatsächlichen Bedarf ausgewiesen worden seien. Gleiches gelte für großflächige Einzelhandelszentren. Eine weitere Fehlentwicklung - auch im Bereich von Windkraftanlagen - könne in Zukunft durch die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Ämter vermieden werden. Die Flächennutzungsplanung auf Amtsebene könne eine Schutzfunktion gegenüber den Nachbargemeinden und der überörtlichen Regional- und Landesplanung entfalten. Die Regional- und Landesplanung könne im Sinne des Gegenstromprinzips in dem Umfang grobmaschiger werden, in dem bereits auf Amtsebene eine koordinierte und zusammenhängende Planung erfolgt sei.

Die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Ämter sei insgesamt nicht nur sachgerecht, sondern auch geboten und gemessen an dem abgeschwächten verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip verfassungslegitim. Flächennutzungsplanung auf Amtsebene sei in besonderer Weise geeignet, den in § 3 Abs. 2 AmtsO normierten Strukturanforderungen zu genügen. Damit verfolge der Landesgesetzgeber zugleich das verfassungsrechtlich legitime Ziel einer Strukturstärkung gerade des ländlichen Raumes und einer Verbesserung der regionalplanerischen Abstimmung mit benachbarten Gemeinden und Städten.

Es sei das gemeinsame zentrale Anliegen von Landtag und Landesregierung, durch die Gemeindestruktur- und- gebietsreform die Verwaltungskraft der Gemeinden zu stärken und die Lebensverhältnisse im gesamten Land möglichst gleichwertig zu gestalten. Dies könne nur geschehen, wenn amtsfreie Gemeinden und Ämter als gleichwertige Organisationsformen ausgestaltet seien. Die Übertragung der Bauleitplanung auf die Ämter sei Teil der notwendigen materiellen Weiterentwicklung des Amtes entsprechend den Leitlinien der Landesregierung vom 11. Juli 2000.

3. Die Übertragung der Bauleitplanung auf die Ämter entspreche den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Den Gründen, die die Verlagerung der Trägerschaft für die Flächennutzungsplanung auf die Ämter rechtfertigten, sei ein höheres Gewicht beizumessen, als - in planerischer Hinsicht - dem Selbstverwaltungsrecht der einzelnen amtsangehörigen Gemeinde. In die Abwägung sei einzustellen, daß den Gemeinden die Zuständigkeit zur Aufstellung der Bebauungspläne verbleibe. Auch bei vorgegebenem Flächennutzungsplan behalte die Gemeinde ein gewisses Maß an gestalterischer Freiheit. Die Flächennutzungsplanung sei - im Verhältnis zur Bebauungsplanung - nicht der wesentliche Bestandteil der Bauleitplanung.

Daneben hätten die amtsangehörigen Gemeinden bei der Gestaltung des Flächennutzungsplans in ausreichendem Maße Mitwirkungsrechte. Sie seien vor der Beschlußfassung über den Flächennutzungsplan im Amtsausschuß anzuhören. Ihre Anregungen seien zu berücksichtigen. „Berücksichtigen“ i. S. von § 5 Abs. 4 Satz 3 AmtsO bedeute zwar nicht „maßgeblich berücksichtigen“. Der Begriffsei indes verfassungskonform auszulegen. Dies bedeute, daß örtliche Planvorstellungen für den planaufstellenden Amtsausschuß bindend seien, wenn und soweit gerechtfertigte und überwiegende überörtliche Abstimmungsinteressen nicht entgegenstünden.Die eigenständige Aufgabenwahrnehmung werde im übrigen durch die Partizipation an der Entscheidung des Amtes ersetzt. Die Beschlußpraxis im Amtsausschuß lasse sich verfassungskonform ausgestalten. Das Amt habe nur eine dienende Funktion. Es nehme mit der Flächennutzungsplanung eine Tätigkeit wahr, die Ausfluß der Planungshoheit deramtsangehörigen Gemeinde sei. Auch nach ihrer gesetzlichen Übertragung auf das Amt bleibe diese Aufgabe weiterhin in der Gemeinde verankert. 

4. Der Gemeindetag Brandenburg erfülle nicht die Voraussetzungen eines kommunalen Spitzenverbandes. Unabhängig davon sei er während des Gesetzgebungsverfahrens vom Innenausschuß des Landtages Brandenburg angehört worden.

V.

Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg vertritt die Auffassung, daß § 5 Abs. 4 AmtsO zwar in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden eingreife. Dieser Eingriff sei indes vor dem Hintergrund der anstehenden Gemeindestrukturreform als ein Element der notwendigen Fortentwicklung der Ämter zu sehen. Die Aufgabenverlagerung auf das Amt bilde eine zentrale Säule der Gemeindestrukturreform. Der Flächennutzungsplan habe - durch Änderungen des Baugesetzbuches und des Bundesnaturschutzgesetzes - in den letzten Jahren erheblich an Bedeutung gewonnen. Die kleinen und Kleinstgemeinden im Land Brandenburg seien nicht in der Lage, diese komplizierte Planung durchzuführen. Dies zeige sich in der geringen Anzahl (378) bislang genehmigter Flächennutzungspläne.

VI.

Der Gemeindetag Brandenburg hat in der mündlichen Verhandlung die Argumente der Beschwerdeführerin aufgegriffen und vertieft.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig und begründet.

I.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Die Beschwerdeführerin ist beschwerdebefugt. Der Entzug der Flächennutzungsplanung als gemeindliche Aufgabe begründet ihre Beschwerdebefugnis. Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde schließt ein, geltend machen zu können, ihr werde die Zuständigkeit für eine bestimmte Aufgabe entzogen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 84 für den Entzug einer pflichtigen Selbstverwaltungsaufgabe zur Erfüllung nach Weisung).

2. Die Beschwerdeführerin ist auch unmittelbarbetroffen. Die durch Art. 2 Nr. 4 Gemeindestrukturreformgesetz eingeführte Regelung des § 5 Abs. 4 AmtsO bedarf keines behördlichen Umsetzungsaktes. Mit Inkrafttreten dieser Vorschrift am 16. März 2001 ist das Amt Träger der Flächennutzungsplanung geworden.Die Übergangsregelung des § 5 Abs. 4 Satz 2 AmtsO, wonach die Regelung des Satzes 1 der Vorschrift zu einem späteren Zeitpunkt (mit Wirksamwerden des letzten noch fehlenden Flächennutzungsplanes einer amtsangehörigen Gemeinde, spätestens am Tag nach den nächsten landesweiten Kommunalwahlen) in Kraft tritt, gilt nach ihrem Sinn und Zweck nur für im Verfahren befindliche Flächennutzungspläne und damit nur für die Gemeinden, die das Planverfahren bereits eingeleitet haben. Hierzu zählt die Beschwerdeführerin nicht; sie hat mit der Aufstellung eines Flächennutzungsplans noch nicht begonnen.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. § 5 Abs. 4 AmtsO ist nicht mit Art. 97 LV vereinbar. Zwar handelt es sich bei den brandenburgischen Ämtern um „vergleichbare gesetzliche Zusammenschlüsse von Gemeinden“ i. S. des § 203 Abs. 2 BauGB. § 5 Abs. 4 AmtsO wird jedoch den Anforderungen nicht gerecht, die Art. 97 LV an die Hochzonung einer Selbstverwaltungsaufgabe stellt. Im einzelnen:

1. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht i. S. von Art. 97 LV umfaßt die eigenverantwortliche Wahrnehmung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Hierzu gehört das Recht der Gemeinde, die städtebauliche Entwicklung ihres Gebietes sowie seine bauliche und sonstige Nutzung zu ordnen. Teil dieser Planungshoheit ist die örtliche Bauleitplanung. Sie zählt zu den Aufgaben des örtlichen Wirkungskreises, die von der Selbstverwaltungsgarantie umfaßt sind (so Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Juni 2000 - VfGBbg 32/99 -, LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 99, 118 unter Hinweis auf BVerfGE 76, 107, 117; Löwer, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Art. 28 Rn. 74). Die durch § 5 Abs. 4 AmtsO bewirkte Übertragung der Zuständigkeit für die Flächennutzungsplanung auf das Amt entzieht den amtsangehörigen Gemeinden die Kompetenz zu vorbereitender Bauleitplanung. Das stellt sich offenkundig als Eingriff in die Planungshoheit der Beschwerdeführerin dar.

2. Offenbleiben kann, ob die Planungshoheit - und speziell die Kompetenz, einen Flächennutzungsplan aufzustellen - in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung fällt. Denn einer vollständigen Unentziehbarkeit der Bauleitplanung stehen jedenfalls Regelungen des Bundesrechts entgegen (vgl. dazu Löwer, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Art. 28 Rn. 76, der in der gesetzlichen Bestimmung einer Ausübung der Planungshoheit nur im Verbund mit anderen Gemeinden keine Verletzung des Kernbereichs sieht): Nach § 203 Abs. 2 BauGB kann der Landesgesetzgeber unter den dort genannten Voraussetzungen den Gemeinden die Befugnis zur Bauleitplanung entziehen. Diese bundesrechtliche Bestimmung ginge einem weitergehendenlandesverfassungsrechtlichen Schutz der kommunalen Selbstverwaltung vor.
§ 203 Abs. 2 BauGB verstößt auch nicht seinerseits gegen das Grundgesetz und das dort geregelte Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Das Bundesverfassungsgerichthat in seiner Entscheidung über den Stadtverband Saarbrücken (BVerfGE 77, 288 ff.)§ 147 Abs. 2 BBauG, als wortgleiche Vorgängernorm zu § 203 Abs. 2BauGB, als verfassungsrechtlich unbedenklich angesehen (vgl. BVerfGE 77, 288, 306 f.).§ 203 Abs. 2 BauGB läßt damit als vorrangiges Bundesrecht unter den dort bestimmten Voraussetzungen einem Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung nach Maßgabe der hierfür geltenden allgemeinen Vorgaben grundsätzlich zu (in diesem Sinne auch Staatsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Mai 1976 - GR 2, 8/75 -, DÖV 1976, 595,597).

3. § 5 Abs. 4 AmtsO unterfällt der durch § 203 Abs. 2 BauGB eröffneten landesgesetzlichen Regelungsbefugnis.

a. Gesetzgebungskompetenz des Landes ist gegeben. Das erkennende Gericht prüft in ständiger Rechtsprechung, ob sich der brandenburgische Gesetzgeber im Rahmen seiner landesgesetzlichen Kompetenz hält. Es handelt sich insoweit nicht um eine bundesrechtliche Vorfrage, so daß das Gericht nicht etwa gehalten wäre, gegebenenfalls das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG anzurufen. Das Landesverfassungsgericht hat vielmehr eigenständig und abschließend zu prüfen, ob ein Verstoß gegen bundesrechtliche Kompetenzvorschriften einen Verstoß gegen die brandenburgische Landesverfassung darstellt. Der landesverfassungsrechtliche Anknüpfungspunkt liegt dabei im Rechtsstaatsgebot des Art. 2 LV, das es dem Landesgesetzgeber untersagt, Landesrecht zu setzen, ohne dazu befugt zu sein (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 21. März 1996 - VfGBbg 18/95 -, LVerfGE 4, 114, 129; Urteil vom 18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 -, LVerfGE 8, 97, 118 ff.; s. auch Urteil vom 15. Juni 2000 - VfGBbg 32/99 -, LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 99, 121). Das Gericht hält an dieser Rechtsprechung fest. Der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 2001, in dem es sich als Verfassungsgericht des Landes Schleswig-Holstein gegen ein Hineinwirken bundesrechtlicher Kompetenzabgrenzungsregelungen in die Landesverfassung ausspricht (vgl. BVerfG, DVBl. 2001, 1415 ff.), gibt keinen Anlaß, davon abzugehen. Die Verfassungslage im Land Brandenburg unterscheidet sich von derjenigen in Schleswig-Holstein. Art. 2 Abs. 5 LV bestimmt ausdrücklich, daß die Bestimmungen des Grundgesetzes denen der Landesverfassung vorgehen und die Gesetzgebung an Bundesrecht und die Landesverfassung gebunden ist. Damit öffnet sich die Landesverfassung für die im Grundgesetz getroffene Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern.

b. Der Bund hat von seiner ihm durch Art. 72 Abs. 1 Nr. 18 GG zugewiesenen Gesetzgebungskompetenz mit dem Baugesetzbuch abschließend Gebrauch gemacht (vgl. BVerfGE 77, 288, 301).Gemäß § 2 Abs. 1 BauGB fällt die Flächennutzungsplanung danach in die Zuständigkeit der Gemeinden. Der Landesgesetzgeber ist zu einer hiervon abweichenden Regelung nur befugt, soweit § 203 Abs. 2 BauGB dies zuläßt.

c. Die brandenburgischen Ämter sind gesetzliche Zusammenschlüsse i. S. von § 203 Abs. 2 BauGB.

aa. „Gesetzliche“ Zusammenschlüsse sind auch solche, die durch freiwilligen Zusammenschluß benachbarter Gemeinden entstanden sind, sofern die Möglichkeit hierzu landesweit gegeben ist und das Zustandekommen des Zusammenschlusses sowie seine Aufgaben und Arbeitsweise durch Landesgesetz geregelt sind (vgl. zu den freiwilligen Zusammenschlüssen: Kalb, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 203 Rn. 34). Nach § 203 Abs. 2 BauGB können Aufgaben der Gemeinden nach dem Baugesetzbuch auf „Verbandsgemeinden“, „Verwaltungsgemeinschaften“ oder „vergleichbare gesetzliche Zusammenschlüsse von Gemeinden“ übertragen werden. Mit den im Gesetz benannten Gemeindeverbänden sind die (rheinland-pfälzische) Verbandsgemeinde und die (baden-württembergische) Verwaltungsgemeinschaft gemeint. Andere „gesetzliche Zusammenschlüsse von Gemeinden“, auf die an sich den Gemeinden zustehende Aufgaben durch Landesgesetz übertragen werden können, müssen einem dieser beiden Modelle vergleichbar sein. Insoweit sind lediglich weitgehende strukturelle Übereinstimmungen, nicht jedoch eine vollständige Identität in Struktur und Kompetenzen erforderlich.

bb. Gegen die Bewertung des brandenburgischen Amtes als vergleichbarer gesetzlicher Zusammenschluß i. S. von § 203 Abs. 2 BauGB spricht nicht, daß es sich bei den Ämtern um Gemeindeverbände, also nicht um Gebietskörperschaften handelt. Einer dahingehenden Auslegung des § 203 Abs. 2 BauGB steht die Aufnahme der (baden-württembergischen) Verwaltungsgemeinschaften entgegen, mit denen die brandenburgischen Ämter durchaus „vergleichbar“ sind. Auf die Struktur der niedersächsischen Samtgemeinde kommt es für die Auslegung des § 203 Abs. 2 BauGB schon deshalb nicht an, weil die Samtgemeinden nicht mit genannt sind. Die in § 203 Abs. 2 BauGB genannte (rheinland-pfälzische) Verbandsgemeinde ist freilich eine Gebietskörperschaft mit einem direkt gewählten Verbandsgemeinderat; die Auflösung und Neubildung einer Verbandsgemeinde ist dem Gesetzgeber vorbehalten (vgl. § 64 Abs. 1, § 65 Abs. 2 GemO Rh-Pf). Mit diesen Strukturen ist das brandenburgische Amt in der Tat nicht vergleichbar. Dagegen sind die baden-württembergische Verwaltungsgemeinschaft und das brandenburgische Amt ohne weiteres vergleichbar. In Baden-Württemberg können benachbarte Gemeinden desselben Landkreises eine Verwaltungsgemeinschaft bilden bzw. vereinbaren, daß eine Gemeinde die Aufgaben eines Gemeindeverwaltungsverbandes erfüllt (§ 59 Abs. 1 GemO BW). Ähnlich gibt in Brandenburg § 1 Abs. 1 Satz 1AmtsO vor, daß Ämter Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, die aus aneinander grenzenden Gemeinden desselben Landkreises bestehen. Dem Amtsausschuß nach § 6 Abs. 1 AmtsO vergleichbar besteht die Verbandsversammlung des Gemeindeverwaltungsverbandes in Baden-Württemberg aus dem Bürgermeister und mindestens einem weiteren Vertreter jeder Mitgliedsgemeinde, der von der Gemeindeversammlung aus ihrer Mitte gewählt wird (§ 60 Abs. 3 GemO BW). Insgesamt läßt sich der Anführung der baden-württembergischen Verwaltungsgemeinschaften als Beispielsfall für „vergleichbare gesetzliche Zusammenschlüsse“ in § 203 Abs. 2 BauGB entnehmen, daß als „vergleichbare gesetzliche Zusammenschlüsse“ auch solche freiwilligen Zusammenschlüsse von Gemeinden anzusehen sind, für die, wie es bei den brandenburgischen Ämtern der Fall ist, eine allgemeine, landesweit geltende gesetzliche Regelung gilt, welche Bildung, Ausgestaltung und Aufgaben des Zusammenschlusses regelt und die in diesem Sinne in einer den in § 203 Abs. 2 BauGB genannten Beispielsfällen vergleichbaren Weise gesetzlich durchstrukturiert sind (vgl. hierzu Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1997, 846, 849; zur Vergleichbarkeit mit den baden-württembergischen Verwaltungsgemeinschaften auch Kalb, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 203 Rn. 34).

Die Gesetzesgeschichte zu § 203 Abs. 2 BauGB stützt diese Auslegung. Die wortgleiche Vorgängernorm zu § 203 Abs. 2 BauGB, § 147 Abs. 2 BBauG, wurde 1976 auf Vorschlag des Bundesrates in das Bundesbaugesetz eingefügt. Aus dem Gesetzgebungsverfahren zu § 147 Abs. 2 BBauG ergibt sich kein greifbarer Anhaltspunkt dafür, daß „gesetzlicher Zusammenschluß“ i. S. von durch Gesetz vollzogener Zusammenschluß (so aber Kalb, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 203 Rn. 29 und 33; Fiskale, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl. 1995, § 203 Rn. 17) zu verstehen sei. Der von der Bundesregierung erarbeitete „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesbaugesetzes“ sah die Einführung einer dem heutigen § 203 Abs. 2 BauGB entsprechenden Vorschrift noch nicht vor. Diese Regelung gelangte erst über die Stellungnahme des Bundesrates in das Gesetzgebungsverfahren. Der Bundesrat begründete seinen Antrag wie folgt:

„Im Kommunalverfassungsrecht der Länder sind neue Formen kommunaler Körperschaften in der Gemeindeebene geschaffen worden, z. B. die Samtgemeinden im Lande Niedersachsen, die Verbandsgemeinden im Lande Rheinland-Pfalz und der Stadtverband Saarbrücken im Saarland. Es kann zweckmäßig sein, diesen neuen kommunalen Körperschaften städtebauliche Aufgaben zu übertragen. Dies soll durch die neue Vorschrift ermöglicht werden.“ (BT-Drs. 7/2496 vom 22.08.1974).

Im Bericht und Antrag des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (15. Ausschuß) heißt es:

„Die von der Ausschußmehrheit empfohlene Ergänzung des § 147 Abs. 1 a sieht dagegen entsprechend dem Bundesratsvorschlag vor, daß durch Landesgesetz sämtliche städtebaulichen Aufgaben auf im Zusammenhang mit der Verwaltungsreform neu geschaffene gesetzliche Gemeindezusammenschlüsse übertragen werden können. Die Ausschußminderheit sprach sich auch hier dafür aus, die Aufgabenübertragung auf die Flächennutzungsplanung zu beschränken. Der Ausschuß hat im übrigen ausdrücklich klargestellt, daß die Gemeinde in jedem Fall der Aufstellung der Bauleitplanung durch andere Planungsträger zu beteiligen ist. ... Bei einer Aufgabenübertragung nach § 147 Abs. 1 a ist gleichzeitig zu regeln, wie die Gemeinden an der Aufgabenerfüllung mitwirken.“ (BT-Drs. 7/4793, S. 9).

Die zunächst - neben den rheinland-pfälzischen Verbandsgemeinden - im Entwurf genannten niedersächsischen Samtgemeinden wurden sodann im Vermittlungsverfahren gestrichen. In seinem Beschluß, den Vermittlungsausschuß anzurufen, hat der Bundesrat die Änderung wie folgt begründet:

„In Absatz 1 a ist in Satz 1 a) das Wort ‚Samtgemeinden’ zu streichen und b) nach dem Wort ‚Verbandsgemeinden’ das Wort ‚Verwaltungsgemeinschaften’ einzufügen. Begründung zu Buchstabe a: Im Unterschied zu den rheinland-pfälzischen Verbandsgemeinden sind die niedersächsischen Samtgemeinden freiwillige Zusammenschlüsse und damit Planungsverbände im Sinne des § 4 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes. Das ist in der Begründung zum niedersächsischen Zweiten Gesetz zur Verwaltungs- und Gebietsreform vom 9. Juli 1971 (Einführung der heutigen Form der Samtgemeinde) und bei seiner parlamentarischen Beratung ausdrücklich hervorgehoben worden. Eine Übertragung von Aufgaben durch Landesgesetz im Sinne von § 147 Abs. 1 a liegt somit nicht vor und kann auch in Zukunft nicht in Betracht kommen. § 147 Abs. 1 a ist daher auf die niedersächsischen Samtgemeinden, die schon heute für die Aufstellung der Flächennutzungspläne zuständig sind, nicht anwendbar. Die Bildung von weiteren Samtgemeinden ist in Niedersachsen nicht vorgesehen. Die Neubildung ist bereits im Jahr 1974 abgeschlossen worden. Die vom Bundestag beschlossene Formulierung geht daher für die Samtgemeinden ins Leere. Allenfalls kann sie dazu führen, daß Mißverständnisse auftreten, und daß dadurch die Rechtmäßigkeit von Planungen der heute bereits bestehenden Samtgemeinden in Zweifel gezogen wird.
zu Buchstabe b: Nach der vom Bundestag beschlossenen Fassung des Absatzes 1 a können Aufgaben nur auf den Samtgemeinden ‚vergleichbare gesetzliche Zusammenschlüsse von Gemeinden’ übertragen werden. Bei dieser Formulierung ist nicht gewährleistet, daß eine Aufgabenübertragung auch auf Verwaltungsgemeinschaften, wie sie insbesondere in Baden-Württemberg gebildet wurden, erfolgen kann. Verwaltungsgemeinschaften können nicht als ‚vergleichbare Zusammenschlüsse’ angesehen werden, weil einmal mit Rücksicht auf den Verbandscharakter der Verwaltungsgemeinschaften das Merkmal der Vergleichbarkeit mit den Samt- und Verbandsgemeinden nicht gegeben ist, zum anderen, weil es auch freiwillig gebildete Verwaltungsgemeinschaften gibt.“ (BT-Drs. 7/5059, S. 10).

Der Vermittlungsausschuß übernahm diesen Antrag (vgl. BT-Drs. 7/5204, S. 5). Die Änderung wurde Gesetz. Hiernach ergeben die Bundestagsdrucksachen insgesamt, daß über die Aufnahme von „Verwaltungsgemeinschaften“, „wie sie insbesondere in Baden-Württemberg gebildet wurden“, gerade auch Zusammenschlüsse von Gemeinden mit Verbandscharakter und auf freiwilliger Basis mit erfaßt werden sollten.

Die von der Beschwerdeführerin vertretene Auslegung des § 203 Abs. 2 BauGB dahin, daß die Kompetenz zur Flächennutzungsplanung nur auf Gebietskörperschaften oder andere Körperschaften mit direkt gewählter Vertretung übertragen werden dürfe, ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Richtig ist, daß die brandenburgischen Ämter - ebenso wie die baden-württembergischen Verwaltungsgemeinschaften - nicht über eine für diesen Zweck unmittelbar gewählte demokratische Volksvertretung verfügen. Der Amtsausschuß setzt sich aus den Bürgermeistern der amtsangehörigen Gemeinden und weiteren aus der Mitte der Gemeindevertretung gewählten Vertretern zusammen. Seine Mitglieder werden somit nicht unmittelbar durch das Volk gewählt. Sie sind jedoch - über die Wahl der Bürgermeister und aus der Mitte der Gemeindevertretungen - mittelbar demokratisch legitimiert. Die Erstellung eines Flächennutzungsplans durch eine Körperschaft, deren Entscheidungsträger nur mittelbar demokratisch legitimiert sind, ist nicht von vornherein unzulässig und bleibt mit dem System des Baugesetzbuches in Einklang (vgl. z. B. § 205 BauGB). Der Flächennutzungsplan ist keine Satzung und hat keinen Rechtsnormcharakter. Er entfaltet dem Bürger gegenüber keine unmittelbare Rechtswirkung. In dem hier in Rede stehenden Zusammenhang interessiert im übrigen vor allem die Wirkung, die die Übertragung der Bauleitplanung auf eine andere Körperschaft als Eingriff in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung entfaltet. Diese Wirkung auf die Gemeinde ist die nämliche unabhängig davon, ob der Übertragungsempfänger unmittelbar oder nur mittelbar demokratisch legitimiert ist.

cc. Allerdings läßt sich die zwangsweise Übertragung der Bauleitplanung auf eine andere Körperschaft überhaupt nur dann rechtfertigen, wenn die Flächennutzungsplanung auf der kommunalen Ebene verbleibt. Voraussetzung hierfür ist deshalb, daß es sich bei dem Übertragungsempfänger um eine „zweite Gemeindeebene“ (vgl. BVerfGE 77, 288, 307) handelt, d. h. um eine Körperschaft, der durch Landesrecht Selbstverwaltungsaufgaben übertragen sind. Das Bundesverfassungsgerichthat im Hinblick auf § 147 Abs. 2 BBauG, darauf abgestellt, daß Verbandsgemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und vergleichbaren gesetzlichen Zusammenschlüssen von Gemeinden gemeinsam sei, daß ihnen nach Landesrecht örtliche Selbstverwaltungsaufgaben obliegen. Erst eine solche Betrauung mit örtlichen Selbstverwaltungsaufgaben mache die „Zusammenschlüsse“ mit den Verbandsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften „vergleichbar“. Allein dies entspreche dem Zweck der Vorschrift und ihrem systematischen Verhältnis zu § 147 Abs. 1 BBauG (jetzt: § 203 Abs. 1 BauGB). Während Absatz 1 die Kompetenzübertragung auch „auf eine andere Gebietskörperschaft“ im Einvernehmen mit der Gemeinde gestatte, fasse Absatz 2 den Kreis der möglichen Übertragungsempfänger wesentlich enger und gestatte dem Landesgesetzgeber (nur), die im Rahmen der Gebietsreform als mildere Lösung gegenüber der Bildung von Einheits-Großgemeinden geschaffenen Organisationsformen einer „zweiten Gemeindeebene“ mit Aufgaben nach dem Baugesetzbuch zu betrauen, wenn Ortsgemeinden mit zu geringer Verwaltungskraft sich nicht zu einer freiwilligen Lösung nach Absatz 1 zusammen gefunden hätten (BVerfGE 77, 288, 306 f.).Im Sinne des § 147 Abs. 2 BBauG seien „nach Landesrecht obliegende“ örtliche Selbstverwaltungsaufgaben nur solche, die unmittelbar und konkret durch Landesgesetz übertragen worden seien. Eben und gerade dadurch werde die Zugehörigkeit zur zweiten örtlichen Ebene bestimmt und abgesichert (BVerfGE 77, 288, 307; dem folgend: Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1997, 846, 849 f. und Battis, in:Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 8. Aufl. 2002, § 203 Rn. 7). In Abgrenzung zur überörtlichen Landkreisebene wird damitder Schwerpunkt auf die „zweite Gemeindeebene“ gelegt. Besondere Anforderungen an die gesetzlich übertragenen Selbstverwaltungsaufgaben stellt das Bundesverfassungsgericht hingegen nicht. Hierfür ergibt sich auch keine Veranlassung. Sinn und Zweck derGemeindeverbände ist es, die Selbstverwaltungskraft der verbandsangehörigen Gemeinden zu stärken und eine Alternative zur Einheitsgemeinde zu bieten bzw. deren Bildung zu verhindern. Vor diesem Hintergrund ist es folgerichtig, wenn sich der Gesetzgeber mit der zwingenden Verlagerung vonSelbstverwaltungsaufgaben auf die Verbandsebene zurückhält und den verbandsangehörigen Gemeinden diese Aufgaben weitgehend beläßt bzw. die Übertragung auf den Gemeindeverband in die Entscheidungskompetenz der Gemeinden stellt. Auch den - als Regelbeispiel in § 203 Abs. 2 BauGB genannten - baden-württembergischen Verbandsgemeinden nach §§ 59 ff. GemO BW obliegen in erster Linie dienende Aufgaben zugunsten der verbandsangehörigen Gemeinden. Nach § 61 GemO BW haben die Verwaltungsgemeinschaften die Gemeinden zu beraten und ihnen Personal zur Verfügung zu stellen. Im Namen der Mitgliedsgemeinden und nach deren Beschlüssen und Anordnungen erledigt der Verwaltungsverband die technischen Angelegenheiten bei der verbindlichen Bauleitplanung und der Durchführung von Bodenordnungsmaßnahmen und Maßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz, ferner die Planung, Bauleitung und örtliche Bauaufsicht bei den Vorhaben des Hoch- und Tiefbaus, die Unterhaltung und den Ausbau der Gewässer zweiter Ordnung sowie die Abgaben-, Kassen- und Rechnungsgeschäfte (sog. Erledigungsaufgaben). Zur Erfüllung in (originär) eigener Zuständigkeit und an Stelle der Mitgliedsgemeinden werden den Verwaltungsgemeinschaften nach § 61 Abs. 4 Satz 1 GemO BW (nur) die vorbereitende Bauleitplanung und die Aufgaben des Trägers der Straßenbaulast für die Gemeindeverbindungsstraßen übertragen. 

Auch in dieser Hinsicht ist das brandenburgische Amt der baden-württembergischen Verwaltungsgemeinschaft im Sinne einer „zweiten Gemeindeebene“ vergleichbar. Das Amt dient nach § 1 Abs. 2 AmtsO der Stärkung der Selbstverwaltung der amtsangehörigen Gemeinden und verwaltet deren Gebiete zum Besten ihrer Einwohner. Die Ämter treten als Träger von Aufgaben der öffentlichen Selbstverwaltung an die Stelle der amtsangehörigen Gemeinden, soweit die Gesetze es bestimmen oder zulassen. Aufgabe des Amtes ist die Unterstützung der Gemeinden und ihre Beratung bei der Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1 AmtsO). Gemäß § 4 Abs. 1 AmtsO bereitet das Amt durch den Amtsdirektor im Benehmen mit dem jeweiligen Bürgermeister bei Selbstverwaltungsaufgaben die Beschlüsse der Gemeindevertretung vor und führt sie nach Beschlußfassung durch. Dem Amt obliegt aber nicht etwa - was über eine zweite „Gemeinde“ ebene hinausführen würde - die Kommunalaufsicht; die Rechte der Aufsichtsbehörden bleiben unberührt (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 2 AmtsO). Zwar können nach § 5 Abs. 1 Satz 2 AmtsO zur Gewährleistung einer bürgernahen Aufgabenerledigung Ämtern, die über die erforderliche Verwaltungskraft verfügen, Verwaltungsaufgaben übertragen werden, die ansonsten die Landkreise wahrnehmen, sofern die Leistungskraft des jeweiligen Landkreises erhalten bleibt. Auch dies begründet jedoch keine Kommunalaufsicht über die amtsangehörigen Gemeinden, sondern geht gegebenenfalls „zu Lasten“ des Kreises. Ansonsten ist das Amt aber nach § 5 Abs. 1 Satz 1 AmtsO Träger der ihm durch Gesetz oder Verordnung übertragenen Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung. Sie stellen sich im Land Brandenburg als Aufgabentypus dar, der von einem - dualistisch gesprochen - staatlichen Weisungsrecht „überlagert“ wird, jedoch Elemente gemeindlicher Selbstverwaltung enthält und deshalb zumindest teilweise - nämlich auf den weisungsfreien Raum bezogen - dem Selbstverwaltungsbereich angehört (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 88 f.).

4. Nach Art. 97 Abs. 4 LV sind die Gemeinden und die Gemeindeverbände in Gestalt ihrer kommunalen Spitzenverbände rechtzeitig zu hören, bevor durch Gesetz oder Rechtsverordnung allgemeine Fragen geregelt werden, die sie unmittelbar berühren. Diesem Anhörungserfordernis ist hier ausreichend Genüge getan. Das Gericht hat für den Fall der Auflösung eines Gemeindeverbandes entschieden, daß für die von Verfassungswegen geforderte Anhörung (Art. 98 Abs. 3 Satz 3 LV) kein bestimmtes förmliches Verfahren vorgeschrieben ist (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. September 1994 - VfGBbg 3/93 -, LVerfGE 2, 143, 156). Entsprechendes hat für die (allgemeine) Anhörung nach Art. 97 Abs. 4 LV zu gelten (Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 90). Von daher kann hier dahinstehen, ob der Gemeindetag Brandenburg neben dem Landkreistag Brandenburg und dem Städte- und Gemeindebund Brandenburg die Voraussetzungen eines kommunalen Spitzenverbandes i. S. des Art. 97 Abs. 4 LV erfüllt. Denn jedenfalls ist er in einer Weise angehört worden, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen würde. In der 21. Sitzung des Ausschusses für Inneres des Landtages Brandenburg am 15. Februar 2001 wurden - neben einzelnen Gemeinden und Ämtern sowie dem Kommunalwissenschaftlichen Institut der Universität Potsdam, dem Kommunalpolitischen Forum Land Brandenburg und anderen Institutionen - die Vertreter des Landkreistages Brandenburg und des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg sowie des Gemeindetages Brandenburg gehört. Gegenstand dieser öffentlichen Anhörung waren der Gesetzentwurf der Landesregierung für das „Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg“ (LT-Drs. 3/2233) und der Entwurf der Fraktion der PDS für ein „Gesetz über die Grundsätze der Gemeindegebietsreform im Land Brandenburg“ (LT-Drs. 3/2250). Diese Entwürfe wurden zusammen mit einem Fragenkatalog auch dem Gemeindetag Brandenburg zur Vorbereitung der Anhörung zugeleitet. Alle drei Verbände haben sodann schriftliche Stellungnahmen abgegeben und vor dem Ausschuß für Inneres mündlich ihre Auffassungen dargelegt.

5. § 5 Abs. 4 AmtsO wird aber nicht den Anforderungen gerecht, die Art. 97 LV an die Übertragung einer Selbstverwaltungsaufgabe von den Gemeinden auf die Ämter stellt. Ebenso wie Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. hierzu BVerfGE79, 127, 152) räumt auch Art. 97 Abs. 2 LV Gemeinden in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft einen Vorrang ein, den der Gesetzgeber bei der Zuordnung von Aufgaben grundsätzlich auch im Verhältnis der Gemeinden zu den Ämtern zu berücksichtigen hat (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 – VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 89 f.). Nur wenn die Aufgabe keinen oder keinen relevanten örtlichen Charakter besitzt, ist der Gesetzgeber in der Aufgabenzuordnung frei (vgl. BVerfGE 79, 127, 152). Hat die Aufgabe indes örtliche Relevanz, muß der Gesetzgeber berücksichtigen, daß sie insoweit grundsätzlich der Gemeindeebene zuzuordnen ist (BVerfGE, ebd.). Will er die Aufgabe den Gemeinden gleichwohl entziehen, kann er dies nur, wenn die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 97 LV überwiegen (vgl. dazu BVerfGE 79, 127, 152).

a. Bei der Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen eine Aufgabe den Gemeinden entzogen werden darf, greift das erkennende Gericht auf die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze zurück (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 – VfGBbg 5/95 - LVerfGE 5, 79, 91; vgl. BVerfGE 79, 127, 153). Danach darf eine Aufgabe mit relevantem örtlichen Charakter den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses, also im wesentlichen nur dann entzogen werden, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre (in diesem Sinne bereits Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 19. Mai 1994 - VfGBbg 9/93 -, LVerfGE 2, 93, 104 und Urteil vom 17. Juli 1997 - VfGBbg 1/97 -, LVerfGE 7, 74, 92 und 98). Allerdings ist zu berücksichtigen, daß die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze nicht in gleicher Stringenz für das Verhältnis der amtsangehörigen Gemeinden zu den Ämtern gelten. Vielmehr sind, weil den amtsangehörigen Gemeinden noch gewisse Einwirkungsmöglichkeiten auf die Entscheidung der Ämter verbleiben, insoweit weniger strenge Anforderungen zu stellen. Der Charakter der den Gemeinden entzogenen Aufgaben muß allerdings Berücksichtigung finden (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 - LVerfGE 5, 79, 91). Hiernach gilt folgendes:

aa. Soweit es um die Kompetenz zur Aufstellung eines Flächennutzungsplanes geht, ist der besondere Stellenwert der vorbereitenden Bauleitplanung als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zubeachten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 – VfGBbg 5/95 – LVerfGE 5, 79, 91 f. m.w.N.). Das BauGB weist den Gemeinden die Aufgabe der Bauleitplanung als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe zu (§§ 2 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 und 3 BauGB). Sie umfaßt den Flächennutzungsplan als vorbereitenden und den Bebauungsplan als verbindlichen Bauleitplan (§ 1 Abs. 2 BauGB). Im Flächennutzungsplan ist für das gesamte Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussichtlichen Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzüge darzustellen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Die Bebauungspläne sind nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Der Regelungszusammenhang macht deutlich, daß der Flächennutzungsplan das städtebauliche Gesamtkonzept für das gesamte Gemeindegebiet wiedergibt und damit - wie § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB belegt - nicht nur eine bloße Vorstufe des Bebauungsplanes darstellt (so Schrödter, in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 1 Rn. 12), sondern vielmehr die maßgebliche Vorgabe für die rechtsverbindlichen Bebauungspläne ist (Bielenberg/Söfker, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 5 Rn. 8). Indem der Flächennutzungsplan die Gemeinde und - wie § 7 BauGB zeigt - andere Planungsträger bindet, schafft er gleichzeitig „eine notwendige Voraussetzung für die richtige Erfüllung der der Ortsstufe gestellten Verwaltungsaufgabe ..., die Bebauung planvoll zu leiten“ (BVerfGE 3, 407, 424). Mit ihm werden im Hinblick auf das jeder Bauleitplanung immanente Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 5 und 6 BauGB) sowohl bauleitplanerische Abwägungsaufgaben wahrgenommen (Bielenberg/Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn. 8) als auch für den Fall, daß ein Bebauungsplan fehlt, unmittelbare städtebauliche Rechtswirkungen herbeigeführt. Schon der Flächennutzungsplan kann im Gemeindegebiet nach § 35 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB die bodenrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens begründen; die im Flächennutzungsplan darzustellenden Grundzüge der städtebaulichen Entwicklung in der Gemeinde sind zur Konkretisierung des Begriffs der geordneten städtebaulichen Entwicklung in den §§ 22 Abs. 2, 25 Abs. 1 und § 34 Abs. 4 BauGB heranzuziehen (vgl. nur Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 2. Aufl. 1995, § 5, Rn. 2).
Art. 2 Nr. 4 Gemeindestrukturreformgesetz greift in das so beschaffene städtebauliche Handlungsinstrumentarium der Gemeinde erheblich ein. Mag auch die Zuständigkeit der Gemeinde für die Aufstellung des Bebauungsplanes unberührt bleiben, zeigt sich doch, daß der Gemeinde mit der Flächennutzungsplanung eine Verwaltungsaufgabe genommen wird, die für die städtebauliche Entwicklung grundlegende Bedeutung hat. Indem Art. 2 Nr. 4 Satz 1 Gemeindestrukturreformgesetz mit der Flächennutzungsplanung der Gemeinde die kommunale Steuerungsfunktion nimmt, unterwirft er sie zugleich einer „planungsrechtlichen Fremdbestimmung“ durch das Amt.

bb. Das erkennende Gericht übersieht nicht, daß nach § 7 Abs. 1 Satz 1 AmtsO die Entscheidung über einen Amtsflächennutzungsplan dem Amtsausschuß zugewiesen ist, in dem die amtsangehörigen Gemeinden durch ihren Bürgermeister und - je nach Größe - durch einen oder mehrere weitere Mitglieder der Gemeindevertretung vertreten sind (vgl. § 6 Abs. 1 und 2 AmtsO), daß nach § 5 Abs. 4 Satz 3 AmtsO die amtsangehörigen Gemeinden vor der Beschlußfassung über den Flächennutzungsplan anzuhören und daß nach Satz 4 ihre Anregungen zu berücksichtigen sind. Der Kompetenzverlust der Gemeinde, der durch Art. 2 Nr. 4 Gemeindestrukturreformgesetz bewirkt wird, wird hierdurch nicht hinreichend aufgefangen: Der Amtsausschuß entscheidet mit einfacher Mehrheit. Damit können die Vertreter einer einzelnen Gemeinde überstimmt werden. Zwar sieht § 7 Abs. 5 Satz 1 AmtsO vor, daß die Gemeindevertretung einer amtsangehörigen Gemeinde einem Beschluß des Amtsausschusses widersprechen kann, wenn der Beschluß das Wohl der Gemeinde gefährdet. Der Amtsausschuß seinerseits kann einen solchen Widerspruch aber binnen eines Monats mit einer Mehrheit von zwei Drittel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder wieder zurückweisen (vgl. § 7 Abs. 5 Satz 3 AmtsO). Auch § 5 Abs. 4 Satz 3 und 4 AmtsO schafft keine hinreichende Kompensation für den bewirkten Aufgabenentzug. Soweit die amtsangehörigen Gemeinden hiernach vor der Beschlußfassung über den Flächennutzungsplan anzuhören und ihre Anregungen zu berücksichtigen sind, verpflichtet dies das Amt allgemeinen planungsrechtlichen Grundsätzen folgend lediglich dazu, die städtebaulichen Vorstellungen der amtsangehörigen Gemeinde in die zu treffende Abwägungsentscheidung einzustellen (zu den planungsrechtlichen Berücksichtigungsgeboten s. statt vieler Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2000, § 74 Rn. 52 ff.).

Auch eine Auslegung des § 5 Abs. 4 AmtsO dahin, daß die Kompetenz zur Flächennutzungsplanung nur dann gegen den Willen einer einzelnen Gemeinde ausgeübt werden dürfe, wenn dies durch Belange einer überörtlichen Abstimmung und eine Entwicklung des gesamten Verwaltungsraumes oder durch raumordnerische oder landesplanerische Ziele gerechtfertigt sei, wie sie die Landesregierung in ihrer Stellungnahme zum vorliegenden Verfahren in Anlehnung an das Urteil des Staatsgerichtshofes des Landes Baden-Württemberg vom 8. Mai 1976 (- GR 2, 8/75 -, DÖV 1976, 595, 597) zur Diskussion stellt, würde den Kompetenzverlust der Gemeinde nicht hinreichend ausgleichen. Eine solche Auslegung würde nichts daran ändern, daß es sich um eine Aufgabenverlagerung von der Gemeinde auf das Amt handelt, die der Gemeinde insoweit die Eigenverantwortlichkeit für ihr eigenes Gebiet entzieht. Das Amt wird nach der Neuregelung eben nicht nur in dienender Funktion tätig, sondern nimmt die Flächennutzungsplanung als eigene Aufgabe wahr, während der Gemeinde die sachliche Alleinverantwortlichkeit entzogen wird (vgl. StGH BW, DÖV 1976, 595, 597). An die Stelle der eigenen Aufgabenwahrnehmung tritt eine durch § 5 Abs. 4 Satz 4 vermittelte Partizipation (vgl. für die Rechtslage in Sachsen SächsVerfGH, Urteil vom 18. November 1999 - Vf. 174-XIII-98, JbSächsOVG 7, 51, 58), die nichts daran ändert, daß die bei Aufstellung des Amtsflächennutzungsplanes zu beachtenden Gemeindebelange keinerlei planungsrechtlichen Vorrang genießen und sich im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 6 BauGB nur als einer von vielen planungsrechtlich zu beachtenden - gegebenenfalls zurücktretenden - Belangen darstellen. Bezeichnenderweise sind im Gesetzgebungsverfahren denn auch Bedenken an der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 4 Satz 4 AmtsO mit § 1 Abs. 6 BauGB geäußert worden. In dem dort beschriebenen Abwägungssystem sei für eine gesonderte Vorgabe, nach der die Anregungen der amtsangehörigen Gemeinden zu berücksichtigen seien, kein Raum (vgl. Stellungnahme des Landkreistages Brandenburg, Anlage zum Ausschußprotokoll 3/285).

b. Das von der Landesregierung ausweislich der Leitlinien und der amtlichen Begründung zum Gemeindestrukturreformgesetz angestrebte Gesamt-Umstrukturierungskonzept führt nicht dazu, daß ein weniger strenger Maßstab an die Übertragung der Flächennutzungsplanung zu stellen wäre. Mit Zuweisung der Bauleitplanung an die Gemeinden als eigene Angelegenheit wollte das Baurecht des Bundes die Sachnähe der örtlichen Ebene stärken und zugleich gewährleisten, daß neben der Initiative auch die Verantwortung für die Bauleitpläne eindeutig im örtlichen Bereich, nämlich bei der Gemeinde liegt (vgl. BVerfGE 77, 288,307). Ein - diese Aufgabenzuweisung teilweise korrigierender - Eingriff in diese Aufgabenzuweisung darf nur dann erfolgen, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung in diesem Bereich der städtebaulichen Entwicklungsplanung nicht sicherzustellen wäre. Dem gemäß vermögen nur Gründe, die in dem vom Aufgabenentzug betroffenen Sachgebiet selbst wurzeln, das zugunsten der Gemeinde verfassungsrechtlich vorgegebene Aufgabenverteilungsprinzip zurückzudrängen. „Demgegenüber scheidet“ - mit den Worten des Bundesverfassungsgerichts - „das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder Zuständigkeitskonzentration - etwa im Interesse der Übersichtlichkeit der öffentlichen Verwaltung - als Rechtfertigung eines Aufgabenentzugs aus; denn dies zielte ausschließlich auf die Beseitigung eines Umstandes, der gerade durch die vom Grundgesetz gewollte dezentrale Aufgabenansiedlung bedingt wird. Auch Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung insgesamt rechtfertigen eine ‚Hochzonung’ nicht schon aus sich heraus, sondern erst dann, wenn ein Belassen der Aufgabe bei den Gemeinden zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen würde“ (BVerfGE 79, 127, 153).

c. Auch unter Berücksichtigung der Einwirkungsmöglichkeiten, die den Gemeinden auf die Entscheidung der Ämter verbleiben, ist für das erkennende Gericht nicht ersichtlich, daß hinreichend gewichtige Gründe für die Verlagerung der Flächennutzungsplanung auf das Amt sprechen würden.

aa. Es ist nicht erkennbar, daß das Sachnäheprinzip, welches der bundesgesetzlichen Zuweisung der Bauleitplanung an die Gemeinden zugrunde liegt (vgl. BVerfGE 77, 288, 307),in Brandenburg zu städtebaulichen Mängeln geführt hätte. Weder den Gesetzesmaterialien noch den Stellungnahmen der Landesregierung in dem vorliegenden Verfahren läßt sich entnehmen, daß eine ordnungsgemäße Flächennutzungsplanung bei Wahrnehmung dieser Aufgabe durch die Gemeinden nicht sichergestellt wäre. Insbesondere läßt sich den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen, daß Erkenntnisse über eine unzureichende Flächennutzungsplanung auf Gemeindeebene vorliegen. Dem Gesetzgeber lagen hierzu jedenfalls im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses keine verwertbaren Erhebungen vor. Aus den Stellungnahmen der Landesregierung im vorliegenden Verfahren ergibt sich vielmehr, daß Umfragen hierzu erst während des verfassungsgerichtlichen Verfahrens stattgefunden haben. Konkrete Fälle, daß amtsangehörige Gemeinden nicht in der Lage gewesen wären, ordnungsgemäße Flächennutzungspläne zu erstellen, sind dem Gericht weder benannt worden noch sonst wie ersichtlich. Eine überprüfbare Begründung für den durch § 5 Abs. 4 AmtsO vorgenommenen Eingriff in die kommunale Planungshoheit (§ 2 Abs. 1 BauGB) wäre aber erforderlich. Denn in tatsächlicher Hinsicht liegt die verwaltungstechnische Abwicklung ohnehin in der Verantwortung des Amtes. Nach § 4 Abs. 1 AmtsO bereitet das Amt bei Selbstverwaltungsaufgaben die Beschlüsse der Gemeindevertretung vor. Die Vorbereitung der zur Aufstellung eines Flächennutzungsplanes erforderlichen Verfahrensschritte (§§ 3 Abs. 1 und 2, 4 Abs. 1 BauGB) ist daher Sache des Amtes. Verfahrensfehler sind dem gemäß ggf. auf das Amt, nicht auf die Gemeinde zurückzuführen, so daß schon von daher nicht ersichtlich ist, warum die Verlagerung der Aufgaben im Rechtssinne unter gleichzeitiger Beibehaltung der Aufgabenerfüllung in verwaltungstechnischer Hinsicht zu einer effektiveren Aufgabenerledigung führen soll.

Auch hiervon abgesehen ist davon auszugehen, daß die Gemeinden von den vielfältigen Möglichkeiten des Baugesetzbuches Gebrauch machen, Dritte in die Erarbeitung der Bauleitpläne sowie die Vorbereitung der notwendigen Verfahrensschritte (vgl. §§ 3 Abs. 2, 4 Abs. 1 BauGB) einzubeziehen. Sowohl aus § 11 Abs. 1 Nr. 2 wie aus § 4 b BauGB wird deutlich, daß der Gesetzgeber die „Privatisierung“ des Bauleitplanverfahrens gerade auch deswegen eröffnet hat, damit sich Gemeinden externen Sachverstand zunutze machen können. Es macht im Ergebnis keinen Unterschied, ob sich das Amt oder die Gemeinde etwa eines sachkundigen Planungsbüros bedient, um möglicherweise auf der Verwaltungsebene vorhandene Defizite auszugleichen.

bb. Ausschlaggebend geht es bei der Übertragung der Flächennutzungsplanung auch nicht um die Beseitigung planerischer Mißstände, sondern unabhängig davon um einen ersten Schritt zur Stärkung und Umstrukturierung der Ämter durch Zuweisung weiterer Selbstverwaltungsaufgaben. In den Leitlinien der Landesregierung (s. http://www.starke-gemeinden.de/grundlagen/leitlinien) heißt es dazu:

„Zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Ämter und zur Verbesserung der Bürgernähe ist neben der Reduzierung der Zahl der amtsangehörigen Gemeinden eine gesetzliche Übertragung von Aufgaben auf die Ämter vorgesehen. Das betrifft zunächst die Flächennutzungsplanung; vorstellbar ist auch, die Trägerschaft für Schulen und ggf. für Kindertagesstätten zu übertragen (wobei amtsangehörige Gemeinden eine Rückübertragung verlangen können, wenn sie ausreichend leistungsfähig sind).“

In der Begründung zu den Leitlinien (a.a.O.) heißt es:

„Das Amt bedarf daher auch, soll es ein gleichwertiges Modell zur amtsfreien Gemeinde sein, im Interesse der amtsangehörigen Gemeinden und ihrer Bürger erweiterter Befugnisse. Hierzu zählt die Flächennutzungsplanung. Die gemeinschaftliche Flächennutzungsplanung im Amt ist ein geeignetes Instrument zur optimalen Entwicklung aller einem Amt angehörenden Gemeinden. § 203 Abs. 2 Baugesetzbuch eröffnet die Möglichkeit der gemeinsamen Planung auf Amtsebene. Örtliche Zusammenhänge, insbesondere Wege-, Verkehrs-, Schul- und Wirtschaftsverhältnisse (§ 3 Abs. 2 AmtsO) können so besser berücksichtigt werden. Darüber hinaus sichert sie eine ausgewogene, den örtlichen Besonderheiten und übergemeindlichen Erfordernissen Rechnung tragende Ausweisung der unterschiedlichen Flächennutzungen zur Siedlungs-, Gewerbe- und Freiraumentwicklung. Damit kann zugleich ein hohes Maß an Übereinstimmung zwischen kommunaler Bauleitplanung und den Zielen der Raumordnung sowie der Landes- und Regionalplanung erreicht werden. Darüber hinaus ist vorstellbar, u. a. die Trägerschaft für die Schulen und Kindertagesstätten auf das Amt zu übertragen. Dies entspricht den in den Stellungnahmen von amtsangehörigen Gemeinden und Ämtern vielfach geäußerten Vorstellungen. Diese Aufgabenübertragungen sind - in Abhängigkeit von der Größe und Leistungskraft der künftigen Gemeinden - zu prüfen.“

Auch im Gesetzgebungsverfahren selbst wurde die Frage, ob die Flächennutzungsplanung in der Hand der (amtsangehörigen) Gemeinden nicht ordnungsgemäß erfüllbar sei, nicht vertieft diskutiert. Statt dessen stand das neue Amtsmodell im Vordergrund. In der ersten Lesung des Gesetzes vom 24. Januar 2001 führte der Abgeordnete Petke etwa aus (Plenarprotokoll 3/29 [S. 1735]):

„Der Entwurf untersetzt somit die Bestimmung der Leitlinien zur Amtsordnung. Wir werden in Zukunft in Brandenburg ein einheitliches Ämtermodell haben. Wir werden drei bis sechs amtsangehörige Gemeinden haben und werden - das ist besonders wichtig - auch zukünftig dem Amt Mehraufgaben übertragen. Ein erster Schritt in diese Richtung ist mit der Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Ämter gegangen worden.“

In der öffentlichen Anhörung des Ausschusses des Inneren vom 15.02.2001 begrüßten der Städte- und Gemeindebund Brandenburg sowie der Landkreistag Brandenburg die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Ämter. Der Städte- und Gemeindebund bedauerte das Absehen von der Übertragung weiterer Aufgaben (s. Anlagen zum Ausschußprotokoll 3/285). In den Beratungen des Innenausschusses und in den Lesungen im Plenum wurde sodann auf die Übertragung der Flächennutzungsplanung nicht mehr weiter eingegangen; Änderungsvorschläge gab es nicht.

Auch daß etwa das Belassen der Flächennutzungsplanung bei den Gemeinden zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen würde (BVerfGE 79, 127, 153) und unter diesem Gesichtspunkt die Aufgabenübertragung auf das Amt gerechtfertigt wäre, ist nicht dargetan. Es ist nicht belegt, daß die Flächennutzungsplanung in der Hand der amtsangehörigen Gemeinden zu unverhältnismäßig hohen Kosten führt. Die Landesregierung beschränkt sich insoweit auf allgemeine Behauptungen. Sie bezieht sich auf „Erfahrungswerte“ und „fiktive Berechnungen“, aus denen sich ergeben soll, daß die einzelgemeindliche Flächennutzungsplanung zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen würde, und spricht für den Fall einer Übertragung der Flächennutzungsplanung auf das Amt von Ersparnissen zwischen 20 bis 30 % und 49 %. Es wird jedoch lediglich eine fiktive Rechnung für ein Amt mit vier Gemeinden vorgelegt. Im übrigen beschränkt sich die Landesregierung auf die Beschreibung der Kompliziertheit und Zeitaufwendigkeit des Planungsverfahrens und den Hinweis, daß es „in zahlreichen Fällen“ zu ineffizienten und unkoordinierten Planungen gekommen sei. Konkrete Beispiele von Fehlplanungen werden jedoch nicht genannt und sind für das Gericht auch sonst nicht ersichtlich. Die beiden Großprojekte (Cargo-Lifter und der Flughafen BBI), die dafür angeführt werden, daß großräumige Projekte nicht an der Gemeindegrenzehaltmachen,, vermögen die Notwendigkeit einer Hochzonung der Flächennutzungsplanung auf die Ämter nicht zu begründen; derartige Großprojekte können auch Amtsgrenzen überschreiten. Auch daß erst 395 Gemeinden über einen genehmigten Flächennutzungsplan verfügen, läßt für sich allein bestimmte Rückschlüsse nicht zu. In sehr kleinen Gemeinden kann zur geordneten städtebaulichen Entwicklung ein Bebauungsplan durchaus ausreichend sein (§ 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB). Zudem ist offen, in wie vielen Gemeinden Planverfahren im Gange sind.

cc. Zu berücksichtigen ist im übrigen, daß sich etwaigen Unzulänglichkeiten auch mit den Möglichkeiten des geltenden Bauplanungsrechtes entgegenwirken läßt. So kann etwa in Fällen, in denen ein Flächennutzungsplan für eine geordnete städtebauliche Entwicklung unabdingbar ist, die Aufstellungsverpflichtung des § 1 Abs. 3 BauGB mit Mitteln der Rechtsaufsicht erzwungen werden (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O., § 1 Rn. 42). Weiter zeigt § 204 Abs. 2 BauGB, daß durchaus auch gegen den Willen einer einzelnen Gemeinde Koordinierungsinteressen des Amtes Rechnung getragen werden kann. Wenn dies zum Wohl der Allgemeinheit dringend geboten ist, kann durch eine zusammengefaßte Bauleitplanung im Einzelfall auch auf der Grundlage der bisherigen Aufgabenverteilung zwischen Amt und Gemeinden ein Amtsflächennutzungsplan durchgesetzt werden. Zuzugeben ist freilich, daß eine amtsweite Flächennutzungsplanung die Möglichkeit bietet, einen Ausgleich der Interessen aller amtsangehörigen Gemeinden herbeizuführen, Gewerbe- und Wohngebiete ausgewogen anzuordnen und die Entwicklung strukturschwacher Ämter zu fördern. Sie kann mit höherer Gewähr dazu beitragen, daß, wie geboten (vgl. § 4 Abs. 1 ROG 1998, § 1 Abs. 4 BauGB) auch übergemeindlich Belange berücksichtigt und Vorgaben der Regional- und Landesplanung beachtet werden (vgl. insoweit auch StGH BW, DÖV 1976, 595, 597). Indes ist überörtlichen Belangen auch schon nach bisheriger Rechtslage Rechnung zu tragen. Nach § 2 Abs. 2 BauGB sind die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen. Darüber hinaus eröffnet § 203 Abs. 1 BauGB die Möglichkeit, die Bauleitplanung mit Zustimmung der Gemeinde durch Rechtsverordnung auf eine andere Gebietskörperschaft oder auf einen Verband, an dessen Willensbildung sie mitwirkt, also auch auf das brandenburgische Amt, zu übertragen. Nach § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB sollen benachbarte Gemeinden einen gemeinsamen Flächennutzungsplan aufstellen, wenn ihre städtebauliche Entwicklung wesentlich durch gemeinsame Voraussetzungen und Bedürfnisse bestimmt wird oder ein gemeinsamer Flächennutzungsplan einen gerechten Ausgleich der verschiedenen Belange ermöglicht (vgl. hierzu Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1997, 846, 851 ff.). § 205 BauGB regelt die Bildung von Planungsverbänden zum Ausgleich der verschiedenen Belange und läßt es auch zu, daß die Ämter als Planungsverband in diesem Sinne tätig werden (vgl. dazu Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1997, 846, 850 f.). Nicht zuletzt können die Gemeinden nach § 5 Abs. 5AmtsO die Flächennutzungsplanung freiwillig auf das Amt übertragen. Ohnehin bereitete der Amtsdirektor - wie bereits dargelegt - schon nach bisheriger Rechtslage den Beschluß der Gemeindevertretung über den Flächennutzungsplan vor und führte ihn anschließend aus. Auch auf diesem Wege werden unkoordinierte Planungen innerhalb desselben Amtes in der Praxis im allgemeinen vermieden werden können. Darüber hinaus bietet derAmtsausschuß Gelegenheit, planerische Belange der einzelnen Gemeinden mit ihren Auswirkungen auf das Amt zu erörtern und sich hierüber abzustimmen. Auch unter Mitberücksichtigung dieser rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten ist insgesamt nicht zu erkennen, daß es im Bereich der Flächennutzungsplanung in der Hand amtsangehöriger Gemeinden zu Mißständen gekommen und es deshalb geboten wäre, den amtsangehörigen Gemeinden diese Selbstverwaltungsaufgabe zu entziehen. Damit erweist sich die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Ämter als mit dem Recht der kommunalen Selbstverwaltung im Sinne von Art. 97 Abs. 1 und 2 LV unvereinbar.

III.

Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 32 Abs. 7 Satz 2 VerfGGBbg.
  

Dr. MackeDr. Dombert
 
HavemannDr. Jegutidse
 
Dr. KnippelProf. Dr. Schröder
 
Weisberg-SchwarzProf. Dr. Will