Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 28/98 Urteil vom: 16.09.1999 S-Nr.: 223
   
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 97 Abs. 1 Satz 1; LV, Art. 97 Abs. 3; LV, Art. 99 Satz 2;
  LV, Art. 99 Satz 3
- GG, Art. 28 Abs. 2
- GFG 1998, § 2; GFG 1998, § 4 Abs. 1; GFG 1998, § 8; GFG 1998, § 9;
  GFG 1998, § 10 Abs. 1; GFG 1998, § 16; GFG 1998, § 21; GFG 1998, § 23
   
Schlagworte: - Beschwerdebefugnis
- kommunale Selbstverwaltung
- Finanzhoheit
- Rechtsschutzbedürfnis
- interkommunales Gleichbehandlungsgebot
- Konnexitätsprinzip
   
amtlicher Leitsatz: 1. a. Die den Gemeinden für das Haushaltsjahr 1998 insgesamt zur Verfügung gestellte Verbundmasse ist nicht evident unzureichend und die für 1998 festgelegte Verbundquote verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

b. Die Anwendung des sog. Gleichmäßigkeitsgrundsatzes führt für sich genommen noch nicht zur Verfassungswidrigkeit des Finanzierungssystems. Allerdings gerät eine langjährig wiederkehrende Anwendung des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes bei der Bestimmung der Verbundquote in Konflikt mit der Art. 99 Satz 2 LV zugrundeliegenden Verpflichtung zu einem aufgabenadäquaten Finanzausgleich. Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen gehalten, in regelmäigen Zeitabständen - spätestens für das Haushaltsjahr 2001 und sodann spätestens alle drei Jahre - zu überprüfen, ob eine nach dem Gleichmäßigkeitsgrundsatz bestimmte Verbundquote noch dem tatsächlichen Bedarf der Gemeinden gerecht wird; gegebenenfalls muß er die Quote anpassen.

2. a. Die Ermittlung des Finanzbedarfs einer Gemeinde mit Hilfe der sog. Einwohnerveredelung ist jedenfalls für das Haushaltsjahr 1998 verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Spätestens für das Haushaltsjahr 2001 darf der Gesetzgeber aber an der Hauptansatzstaffel nicht mehr festhalten, ohne hierfür eine nachvollziehbare und tragfähige Begründung zu geben. Alsdann ist der Gesetzgeber verpflichtet, spätestens alle drei Jahre die Geeignetheit der Hauptansatzstaffel zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Gemeinden zu überprüfen und gegebenenfalls die Bestimmungen über die Errechnung der Ausgangsmeßzahl neu zu gestalten.

b. Weder der Ansatz fiktiver Hebesätze zur Ermittlung der Steuerkraftmeßzahl noch ihre in § 9 GFG 1998 festgelegte Höhe ist verfassungsrechtlich zu beanstanden.

c. Auch die Festlegung der Ausgleichsquote auf 85 % des Unterschiedes zwischen der Ausgangsmeßzahl und der Steuerkraftmeßzahl in § 10 Abs. 1 GFG 1998 ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

d. Die Gewährung investiver Zuweisungen nach § 4 i. V. m. §§ 17, 18 GFG 1998 und von sonstigen Zuweisungen nach Maßgabe des Haushaltsplans gemäß § 23 GFG 1998 bleibt im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens.

e. Die Einführung einer Gewerbesteuerumlage zu Lasten der gewerbesteuerstarken und zugunsten der gewerbesteuerschwachen Gemeinden ist verfassungsrechtlich nicht geboten.

f. Das Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 stößt auch nicht deshalb auf verfassungsrechtliche Bedenken, weil es über die Differenzierung nach der Finanzkraft der Gemeinden hinaus nicht zwischen den Gemeinden innerhalb des engeren Verflechtungsraums Brandenburg-Berlin und den Gemeinden im äußeren Entwicklungsraum unterscheidet.

3. § 16 GFG 1998 ist in verfassungskonformer Weise dahin auszulegen, daß aus dem Ausgleichsfonds Gemeinden, soweit ihnen trotz sparsamster Wirtschaftsführung und Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten kein finanzieller Spielraum für ein Mindestmaß an freiwilliger Selbstverwaltung verbleibt, Unterstützung zu gewähren ist. Für diese Fälle ist die Gemeinde nicht zur Rückzahlung verpflichtet.
   
Fundstellen: - NJ 1999, 645 (nur LS)
- ZKF 2000, 16 (nur LS)
- NVwZ-RR 2000, 129
- LVerfGE 10, 237
- GVBl 1999, 443 (nur LS)
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Urteil vom 16.09.1999 - VfGBbg 28/98 -, verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  28/98


IM NAMEN DES VOLKES
U R T E I L

In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

der Gemeinde Neulietzegöricke,
vertreten durch das Amt Barnim-Oderbruch,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Freienwalder Straße 48, 16269 Wriezen,

Beschwerdeführerin,

Verfahrenbevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. C.,

betreffend § 2 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 1998 (Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 - GFG 1998 -) vom 22. Dezember 1997 (GVBl. I 154)

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Dr. Dombert,
Prof. Dr.Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder, Weisberg-Schwarz und Prof. Dr. Will

auf die mündliche Verhandlung vom 16. September 1999

für R e c h t erkannt:

Die kommunale Verfassungsbeschwerde gegen § 2 und andere Bestimmungen des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 1998 (Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 - GFG 1998 -) vom 22. Dezember 1997 (GVBl. I 154) werden mit den Auflagen an den Landesgesetzgeber gemäß nachfolgender Ziffer 1. und der Maßgabe gemäß nachfolgender Ziff. 2 zurückgewiesen:

1. a. Der Landesgesetzgeber ist für den Fall, daß er bei dem System der Zuweisung eines bestimmten Prozentsatzes aus dem allgemeinen Steuerverbund verbleibt, gehalten, spätestens für das Haushaltsjahr 2001 und sodann spätestens alle drei Jahre die Verbundquote unter aktualisierter Gewichtung der Aufgaben des Landes einerseits und der Gemeinden und Landkreise andererseits in überprüfbarer Weise neu zu ermitteln.

b. Der Landesgesetzgeber ist weiter gehalten, spätestens für das Haushaltsjahr 2001 und sodann spätestens alle drei Jahre zu überprüfen, ob und in welcher Staffelung bei der Ermittlung der Bedürftigkeit der Gemeinden eine Differenzierung nach der Zahl der Einwohner erfolgen soll.

2. Mittel nach § 16 Abs. 1 Ziff. 2 GFG 1998 sind auf Antrag auch zur Verfügung zu stellen, soweit einer Gemeinde trotz sparsamster Wirtschaftsführung und Ausschöpfung aller Einsparmöglichkeiten im Einzelfall keine Mittel zur Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben verbleiben. Für diesen Fall ist die Gemeinde nicht zur Rückzahlung verpflichtet.

3. Der Beschwerdeführerin sind ein Viertel ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten.

G r ü n d e :

A.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen das Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 1998 (Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 - GFG 1998 -) vom 22. Dezember 1997 (GVBl. I 154). Die beschwerdeführende Gemeinde macht geltend, daß die sich hiernach ergebende Finanzausstattung der Gemeinden unzureichend sei und ihr keinen finanziellen Spielraum zur Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben belasse. Vorrangig greift sie § 2 GFG 1998 an, aber auch das Verteilungssystem insgesamt, namentlich §§ 4 Abs. 1; 8; 9; 10 Abs. 1; 16; 21 und 23 GFG 1998. Die Beschwerdeführerin ist eine amtsangehörige Gemeinde im äußeren Entwicklungsraum des Landes mit 240 Einwohnern.

I.

Durch das GFG 1998 stellt das Land den Gemeinden und Landkreisen 26,82 vom Hundert seines Anteils an der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer sowie der Landessteuern einschließlich des Landesanteils an der Gewerbesteuerumlage als Zuweisung zur Verfügung (allgemeiner Steuerverbund). Die Mittel, die sich auf dieser Grundlage und nach Maßgabe weiterer Vorschriften ergeben, werden in Form von allgemeinen Zuweisungen (§§ 6 - 16), insbesondere Schlüsselzuweisungen, und als investive Zuweisungen (§§ 17 - 19) den Kommunen zugeteilt. Daneben gibt es Zuweisungen außerhalb des allgemeinen Steuerverbundes, insbesondere Kostenerstattung für übertragene Aufgaben (§ 21).

Die Schlüsselzuweisungen werden nach Bedürftigkeit der Selbstverwaltungskörperschaften verteilt. Um festzustellen, ob eine Gemeinde in diesem Sinn bedürftig ist, wird zunächst mit Hilfe der Ausgangsmeßzahl der fiktive Finanzbedarf einer Gemeinde errechnet. Zu diesem Zweck wird zunächst ein Hauptansatz (§ 8 Abs. 3) gebildet. Zu dessen Bestimmung wird die Einwohnerzahl der Gemeinde mit einem vom Hundert-Satz multipliziert, der je nach der Größe der Gemeinde zwischen 100 % (für die kleinste brandenburgische Gemeinde mit 26 Einwohnern) und 120 % (für Gemeinden über 100.000 Einwohnern) beträgt und linear ansteigt. Zu dem Hauptansatz wird der Sozialansatz, die gewichtete Anzahl der seit mehr als 12 Monaten arbeitslosen Einwohner (§ 8 Abs. 4), addiert. Haupt- und Sozialansatz zusammen bilden den Gesamtansatz. Dieser wird mit einem einheitlichen Grundbetrag multipliziert, der sicherstellt, daß die gesamte zur Verfügung stehende Finanzmasse verbraucht wird. Der so errechnete Betrag ist die Ausgangsmeßzahl.

Der Ausgangsmeßzahl wird die Steuerkraftmeßzahl gegenübergestellt. Die Steuerkraftmeßzahl ergibt sich aus der Grundsteuer, der Gewerbesteuer und dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer. Es werden nicht die tatsächlichen Erträge zugrundegelegt, sondern die Ist-Werte des Jahres 1996, die mit einem Faktor - dem fiktiven Hebesatz - multipliziert werden, der für Gemeinden mit bis zu 70.000 Einwohnern (“Sprungstelle”) einen niedrigeren Wert hat als für größere Gemeinden. Von dem so errechneten Steueraufkommen zieht man die Gewerbesteuerumlage ab, die die Gemeinde an das Land zu zahlen hat, und bestimmt so die Steuerkraftmeßzahl.

Eine Gemeinde erhält Schlüsselzuweisungen, wenn die Steuerkraftmeßzahl hinter der Ausgangsmeßzahl zurückbleibt. Diese Schlüsselzuweisungen betragen 85 vom Hundert des Unterschiedsbetrages zwischen der Ausgangsmeßzahl und der Steuerkraftmeßzahl (§ 9).

Neben den Schlüsselzuweisungen gibt es zweckgebundene Zuweisungen. So wird den Städten Brandenburg an der Havel, Cottbus, Frankfurt (Oder), Potsdam, Rheinsberg, Schwedt und dem Landkreis Oberspreewald-Lausitz eine Theaterpauschale gewährt (§ 14); Gemeinden, Ämter und Landkreise, die Träger von Schulen sind, erhalten einen Schullastenausgleich (§ 15). Auch diese Zahlungen werden aus dem allgemeinen Steuerverbund geleistet, sind aber unabhängig von der sonstigen Bedürftigkeit der Gemeinde.

Weiter gibt es einen Ausgleichsfonds, der sich zu rund 80 % aus dem allgemeinen Steuerverbund und zu knapp 20 % aus anderen Mitteln zusammensetzt. Dieser Ausgleichsfonds teilt sich in Bedarfszuweisungen an Gemeinden und Landkreise und Sonderzuweisungen zur Unterstützung zahlungsunfähiger kreisangehöriger Gemeinden (§ 16). Daneben werden aus dem Steuerverbund investive Maßnahmen finanziert (§§ 17, 18), für deren Verteilung die Einwohnerzahl zugrundegelegt wird (§ 17) oder die an konkrete Projekte gebunden sind (§ 18). Weitere investive Maßnahmen werden nur zu einem Teil aus dem allgemeinen Steuerverbund und zum Großteil über andere Mittel finanziert (§ 19). Aus dem allgemeinen Steuerverbund werden schließlich noch Zuweisungen bei Gebietsänderungen (§ 25) finanziert. Diese Zuweisungen werden nach der Zahl der Einwohner der eingegliederten Gemeinde bzw. nach der Zahl der Einwohner der zusammengeschlossenen Gemeinden berechnet.

Außerhalb des allgemeinen Steuerverbundes erfolgen eine Kostenerstattung für übertragene Aufgaben (§ 21) und Zuweisungen für Bürgerkriegsflüchtlinge (§ 21 a) und wegen der Kosten der Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen (§ 22). Darüber hinaus sind sonstige Zuweisungen nach Maßgabe des Haushaltsplanes möglich (§ 23). Die Aufteilung dieser Zuweisungen auf einzelne Projekte nimmt der Runderlaß des Ministeriums des Innern und des Ministeriums der Finanzen “Zuweisungen an die Gemeinden und Landkreise nach Maßgabe des Haushaltsplans 1998” vom 31. Januar 1998 (Amtsblatt für Brandenburg Nr. 8 vom 4. März 1998, S. 191) vor.

Die von der Beschwerdeführerin angegriffenen Vorschriften des GFG 1998 haben folgenden Wortlaut:

§ 2 Allgemeiner Steuerverbund

(1) Das Land stellt den Gemeinden und Landkreisen 26,82 vom Hundert seines Anteils an der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer, jedoch ohne den Betrag nach § 7 Abs. 2, sowie der Landessteuern einschließlich des Landesanteils an der Gewerbesteuerumlage als Zuweisungen zur Verfügung (allgemeiner Steuerverbund). Die Einnahmen nach Satz 1 sind um den Betrag zu erhöhen oder zu ermäßigen, den das Land im Finanzausgleich unter den Ländern (Länderfinanzausgleich) einschließlich der Bundesergänzungszuweisungen (ohne Zuweisungen für die politische Führung) erhält oder zu entrichten hat.

(2) Die Mittel nach Absatz 1 betragen 3 192 500 000 Deutsche Mark, davon entfallen 2 253 550 000 Deutsche Mark auf den allgemeinen Steuerverbund.

(3) Der Betrag von 3 192 500 000 Deutsche Mark nach Absatz 2 wird um den Betrag von 87 598 224 Deutsche Mark aus der Abrechnung des Steuerverbundes 1995 und um einen Betrag von82 900 000 Deutsche Mark aus der Abrechnung des Steuerverbundes 1996 reduziert.

§ 4 Aufteilung der Mittel

(1) Die Mittel nach § 2 Abs. 3 in Höhe von insgesamt
3 022 001 776 Deutsche Mark werden wie folgt aufgeteilt:

- allgemeine Zuweisungen
2 657 955 776 Deutsche Mark,

- investive Zuweisungen
364 046 000 Deutsche Mark.

(2) Die allgemeinen Zuweisungen werden nach den Vorschriften der §§ 6 bis 16 aufgeteilt; für die Verwendung der investiven Zuweisungen gelten die Vorschriften der §§ 17 und 18.

§ 5 Zuweisungen außerhalb des allgemeinen Steuerverbundes

Außerhalb der Mittel des allgemeinen Steuerverbundes erhalten die Gemeinden und Landkreise Zuweisungen nach näherer Bestimmung dieses Gesetzes und nach Maßgabe des Haushaltsplanes des Landes. Im einzelnen gelten die Vorschriften der §§ 19 bis 23.

§ 8 Ermittlung der Ausgangsmeßzahl für die kreisfreien Städte und kreisangehörigen Gemeinden

(1) Die Ausgangsmeßzahl einer Gemeinde wird ermittelt, indem der Gesamtansatz nach Absatz 2 mit dem einheitlichen Grundbetrag nach Absatz 5 vervielfältigt wird.

(2) Der Gesamtansatz wird gebildet, indem der Hauptansatz nach Absatz 3 und der Soziallastenansatz nach Absatz 4 zusammengezählt werden.

(3) Der Hauptansatz einer Gemeinde wird nach einem Hundertsatz ihrer Einwohnerzahl errechnet. Die für den Hauptansatz maßgebenden Staffelklassen und die für sie geltenden Hundertsätze sind in der Anlage zu diesem Gesetz festgelegt. Liegt die Einwohnerzahl einer Gemeinde zwischen zwei Stufen der Staffelklasse, so wird der Hundertsatz mit den dazwischen liegenden Werten angesetzt; der Hundertsatz wird auf eine Dezimalstelle hinter dem Komma aufgerundet.

(4) Als Soziallastenansatz werden der einzelnen Gemeinde die von der Bundesanstalt für Arbeit nach dem Stand von Juni 1996 ermittelten Arbeitslosenzahlen gleich oder größer drei, denen eine Dauer der Arbeitslosigkeit von 12 Monaten und mehr zugrunde liegt, hinzugerechnet. Die Arbeitslosenzahlen werden wie folgt angesetzt:

Dauer der Arbeitslosigkeit Arbeitslosenzahl
12 Monate bis unter 24 Monate zweieinhalbfach
24 Monate und länger dreifach

(5) Das Ministerium des Innern setzt den einheitlichen Grundbetrag nach Absatz 1 in der Weise fest, daß der für Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden zur Verfügung gestellte Betrag aufgebraucht wird.

Anlage zu § 8 Abs. 3:

Staffelklasse Hauptansatz
26 100,0
200100,5
500 101,1
1 000101,7
2 000 102,5
3 000 103,1
5 000 104,1
7 000 105,0
10 000 106,0
15 000 107,4
20 000 108,6
25 000 109,7
30 000 110,7
40 000 112,4
50 000 113,9
70 000 116,5
100 000 119,7

Für Gemeinden mit mehr als 100 000 Einwohnern beträgt der Ansatz 120 vom Hundert.

§ 9 Ermittlung der Steuerkraftmeßzahl für die kreisfreien Städte und kreisangehörigen Gemeinden

(1) Die Steuerkraftmeßzahl wird berechnet, indem die Steuerkraftzahlen der Grundsteuern, der Gewerbesteuer und des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer zusammengezählt werden.

(2) Als Steuerkraftzahlen werden angesetzt bei

1. der Grundsteuer von den land- und forstwirtschaftlichen Betrieben (Grundsteuer A) die nach dem Ist-Aufkommen im Haushaltsjahr 1996 ermittelten Grundbeträge, vervielfältigt in Gemeinden

bis 70 000 Einwohner mit 198 v. H.,
mit mehr als 70 000 Einwohner mit 259 v. H.;

2. der Grundsteuer von den Grundstücken (Grundsteuer B) die nach dem Ist-Aufkommen im Haushalt 1996 ermittelten Grundbeträge, vervielfältigt in Gemeinden

bis 70 000 Einwohner mit 281 v. H.,
mit mehr als 70 000 Einwohner mit 351 v. H.;

3. der Gewerbesteuer die nach dem Ist-Aufkommen im Haushaltsjahr 1996 ermittelten Grundbeträge, vervielfältigt in Gemeinden

bis 70 000 Einwohner mit 259 v. H.,
mit mehr als 70 000 Einwohner mit 334 v. H.;

4. dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer das Ist-Aufkommen für die Zeit vom 1. Januar 1996 bis 31. Dezember 1996.

(3) Das Ist-Aufkommen nach Absatz 2 Nr. 1 bis 3 entspricht den Ist-Einnahmen nach der Vierteljahresstatistik der Gemeindefinanzen. Betragen die Ist-Einnahmen Null, weil der Hebesatz auf Null festgesetzt wurde, so sind die Ist-Einnahmen des vorangegangenen Jahres zugrunde zu legen, in dem der Hebesatz größer als Null war.

(4) Die Steuerkraftzahl der Gewerbesteuer nach Absatz 2 Nr. 3 ist um die Gewerbesteuerumlage für das Haushaltsjahr 1996 zu vermindern.

§ 10 Festsetzung der Schlüsselzuweisung für die kreisfreien Städte und kreisangehörigen Gemeinden

(1) Die Gemeinde erhält als Schlüsselzuweisung 85 vom Hundert des Unterschiedsbetrages zwischen der Ausgangsmeßzahl(§ 8) und der Steuerkraftmeßzahl (§ 9).

(2) Erreicht die Steuerkraftmeßzahl die Ausgangsmeßzahl, so erhält die Gemeinde keine Schlüsselzuweisung.

§ 16 Ausgleichsfonds

(1) Zum Ausgleich besonderen Bedarfs wird ein Betrag von45 400 000 Deutsche Mark, erhöht um einen Betrag von 6 100 000 Deutsche Mark außerhalb des Steuerverbundes, zur Verfügung gestellt (Ausgleichsfonds). Der Betrag von51 500 000 Deutsche Mark wird wie folgt aufgeteilt:

1. Bedarfszuweisungen an Gemeinden und Landkreise
21 500 000 DM,

2. Sonderzuweisungen zur Unterstützung zahlungsunfähiger kreisangehöriger Gemeinden
30 000 000 DM.

(2) Die Landeshauptstadt Potsdam erhält zum Ausgleich besonderer Aufgaben durch Dienststellen des Landes 10 000 000 Deutsche Mark, davon 5 000 000 Deutsche Mark außerhalb des Steuerverbundes. Von diesem Betrag ist ein Betrag von
1 000 000 Deutsche Mark zweckgebunden für Planungsleistungen des Theaterneubaus. Zur Deckung der Kosten nach
§ 4 Abs. 2 des Vierten Gemeindegliederungsgesetzes vom 8. Februar 1996 (GVBl. I S. 20) stehen 400 000 Deutsche Mark und für die Ausgaben nach § 27 des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1997 vom 18. Dezember 1996 (GVBl. I S. 382)11 100 000 Deutsche Mark zur Verfügung.

§ 21 Kostenerstattung für übertragene Aufgaben

(1) Für die Erstattung von Kosten, die den Gemeinden, Ämtern und Landkreisen aus der Übertragung von Aufgaben aufgrund von Landesvorschriften nach Absatz 2 entstehen, werden zunächst 103 056 370 Deutsche Mark zur Verfügung gestellt. § 3 der Landkreisordnung und § 4 der Gemeindeordnung bleiben unberührt.

(2) ....

§ 23 Sonstige Zuweisungen nach Maßgabe des Haushaltsplanes

Das Land gewährt den Gemeinden und Gemeindeverbänden sonstige Zuweisungen nach Maßgabe des Haushaltsplanes. Die haushaltsmäßige Zuordnung und die Zweckbestimmung der Zuweisungen mit den Haushaltsansätzen sind im Amtsblatt des Landes Brandenburg zu veröffentlichen.

II.

Mit ihrer am 8. Juli 1998 eingegangenen kommunalen Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend, durch § 2, aber auch durch §§ 4 Abs. 1; 8; 9; 10 Abs. 1; 16; 21 und 23 GFG 1998 in ihrem Recht aus Art. 99 Landesverfassung (LV) verletzt zu sein.

1. Insbesondere verstößt nach ihrer Ansicht § 2 GFG gegen Art. 99 LV. Art. 99 LV enthalte eine Pflicht zur finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden, die insbesondere die Finanzierung der gemeindlichen Pflichtaufgaben sicherstellen müsse. Den Kommunen müsse ein ihrer Aufgabenlast - bei angemessener (gegebenenfalls auch bei angemessen sparsamer) Haushaltsführung - entsprechendes Gesamtvolumen an die Hand gegeben werden. Neben der Absicherung der Pflichtaufgaben müsse den Gemeinden noch ein ausreichender finanzieller Spielraum verbleiben, um freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben durchführen zu können. Die finanziellen Zuwendungen nach dem GFG 1998 reichten jedoch nicht einmal aus, um die Kosten der auf die Gemeinde übertragenen Aufgaben und der gemeindlichen Pflichtaufgaben zu decken. Die Beschwerdeführerin hält die Aufgaben des Landes und die der Kommunen für gleichwertig und daher eine symmetrische Verteilung der Haushaltsmittel für notwendig. Stünden Aufgaben und Mittelzuweisung nicht in einem angemessenen Verhältnis zueinander, führe dies zu einer unzulässigen Beeinträchtigung des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung.

2. Aus einer vergleichenden Betrachtung der derzeitigen Kommunal- und Landesfinanzen einerseits und der mehrjährigen Entwicklung der Finanzlage andererseits ergebe sich eine offensichtliche Disproportionalität zwischen ihren Aufgaben und den ihr zugewiesenen Mitteln. Zu der Entwicklung der gesamten Kommunalfinanzen verweist die Beschwerdeführerin auf das Urteil des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs vom 25. November 1997 - StGH 14/95 u. a. - und regt an, eine Auskunft des Brandenburgischen Städte- und Gemeindebundes, des Deutschen Städte- und Gemeindebundes sowie des Bundesfinanzministeriums einzuholen. In ihrem konkreten Fall zehre die Kreis- und die Amtsumlage zusammen annähernd die allgemeinen Deckungsmittel auf. Die dauerhafte und strukturelle Unterdeckung ihres Haushalts sei vor allem durch die “Aufgabenbelastung” mit Pflichtaufgaben bedingt, für die eine Mindestausstattung verfassungsrechtlich geboten sei. Die Aufgabenbelastung mit Pflichtaufgaben sei dauerhaft, zumindest langjährig, und eine positive Entwicklung bei den Steuern sei nicht zu erwarten. Wegen der Vielzahl der finanzschwachen Gemeinden, die im Finanzausgleich verblieben, reichten die Schlüsselzuweisungen nicht einmal zur Erfüllung der für alle Gemeinden gleichen Pflichtaufgaben aus. Es sei vom Verfassungsgericht zu überprüfen, ob der Gesetzgeber die beiden als gleichwertig anzusehenden Aufgaben - nämlich die unabweisbaren Aufgaben der Gemeinden und die unabweisbaren Aufgaben des Landes - zutreffend bewertet und gewichtet habe. Nur der Vergleich der gemeindlichen Pflichtaufgaben und der unabweisbaren Landesausgaben sichere die Verteilungssymmetrie. Zu bemängeln seien in diesem Zusammenhang insbesondere die hohen Personalkosten des Landes und die Zweckzuweisungen, von denen auch finanzstarke Gemeinden profitierten. Es gehe nicht nur um eine gerechtere Mittelverteilung. Vielmehr stehe auch die Mindestausstattung der Gemeinden in Frage. § 2 GFG 1998 stoße insbesondere auch deshalb auf verfassungsrechtliche Bedenken, weil die Landesregierung das Prinzip der Verteilungssymmetrie auf den Gleichmäßigkeitsgrundsatz einenge.

3. Neben § 2 GFG 1998 stellt die Beschwerdeführerin auch §§ 4 Abs. 1; 8; 9; 10 Abs. 1; 16; 21 und 23 GFG 1998 zur Überprüfung. Das § 8 GFG 1998 zugrundeliegende Prinzip der Einwohnerveredelung führe zu keiner angemessenen Verteilung der Mittel. Statt auf Staffelklassen müsse vorrangig auf den Finanzbedarf für Pflichtaufgaben abgestellt werden, der für kleine Gemeinden mindestens so groß sei wie für große Gemeinden. Auch könne das Prinzip, einen einheitlichen Grundbetrag für jeden Einwohner einzusetzen, bei Zuwachs der staatlichen Aufgaben und angesichts der Schwäche der kommunalen Finanzen in Ostdeutschland nur eingeschränkt gelten. Durch die fiktiven Steuerhebesätze in § 9 GFG 1998 werde die Steuerkraft vieler Gemeinden mittlerer Finanzlage niedriger ausgewiesen, als sie tatsächlich sei. Lege man die reale Steuerkraft zugrunde, scheide ein Teil der Gemeinden aus dem Finanzausgleich aus, so daß für die wirklich bedürftigen Gemeinden ein größerer Anteil der Schlüsselmasse verbleibe. Der Ausgleich von 85 % der Differenz zwischen Ausgangsmeßzahl und Steuerkraftmeßzahl sei zu niedrig. Die Beschwerdeführerin fordert weiter eine höhere Deckung für übertragene Aufgaben, damit die Gemeindefinanzen nicht gänzlich für staatliche Aufgaben in Anspruch genommen und letztlich die Mittel für eigene Pflichtaufgaben geschmälert würden. Angegriffen werden schließlich die Bedarfszuweisungen nach § 16 GFG 1998 und die Sonderansätze für Schulen nach § 15 GFG 1998. Die Beschwerdeführerin ist insoweit der Ansicht, daß statt der genannten Zuweisungen ein höherer Ansatz für Bedarfszuweisungen auch für laufende Ausgaben zur Erfüllung der Pflichtaufgaben notwendig sei. Sie selbst habe bislang keinen Antrag auf Mittel aus dem Haushaltssicherungsfonds gestellt, da die Mittel aus diesem Fonds schon nach wenigen Jahren zurückgezahlt werden müßten. Ein solcher Antrag komme einem “Offenbarungseid” und einer “Bankrotterklärung” gleich.

4. Die Beschwerdeführerin beruft sich auch auf Art. 9 Abs. 1, 2, 4 und 5 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, der detailliertere Regelungen enthalte als Art. 99 LV und Art. 28 Abs. 2 GG und zur Interpretation des Art. 99 LV herangezogen werden müsse, da die Charta als Bundesrecht gelte und unter dem Gesichtspunkt der Völkerrechtsfreundlichkeit zu beachten sei.

5. Die Beschwerdeführerin hat dem Verfassungsgericht zur Verdeutlichung ihrer Finanzlage ihren Haushaltsplan für das Jahr 1998 vorgelegt. Aus diesem ergibt sich, daß sie im Verwaltungshaushalt mit Einnahmen in Höhe von 299.500 DM und mit Ausgaben in Höhe von 368.100 DM rechnete. Das Defizit in Höhe von 68.600 DM sollte durch Zuführungen aus dem Vermögenshaushalt gedeckt werden. Die Beschwerdeführerin verfügte für 1998 über Rücklagen in Höhe von 45.000 DM und erwartete Erlöse aus dem Verkauf von Grundvermögen in Höhe von 61.800 DM. Es bestand eine Kreditverbindlichkeit in Höhe von 235.000 DM. In dem Jahr 1995 betrug das Defizit im Verwaltungshaushalt 23.300 DM, 1996 7.700 DM und 1997 78.800 DM. Die Beschwerdeführerin sieht angesichts dessen eine dauerhafte, zumindest langjährige, strukturelle Unterdeckung.

6. Die Beschwerdeführerin faßt ihr Begehren dahingehend zusammen, daß sie die Aufstockung der Schlüsselmasse und ein anderes Verteilungssystem fordere, das die amtsangehörigen Gemeinden außerhalb des engeren Verflechtungsraums stärker berücksichtige. Im Zuge der Neugestaltung des Verteilungssystems sei ein interkommunaler Finanzausgleich angezeigt, über den die gewerbesteuerschwachen Kommunen an den Steuereinnahmen der gewerbesteuerstarken Kommunen zu beteiligen seien.

Die Beschwerdeführerin beantragt:

festzustellen, daß § 2 des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1998 (GFG 1998) vom 22. Dezember 1997 (GVBl. I 154) mit Artikel 99 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar ist.

III.

Der Landtag Brandenburg hat von einer Äußerung in der Angelegenheit abgesehen, ebenso das Amt Barnim-Oderbruch und der Landkreis Märkisch-Oderland.

IV.

Die Landesregierung hat eine Stellungnahme zu der kommunalen Verfassungsbeschwerde abgegeben.

1. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde bereits für unzulässig, weil die Beschwerdeführerin nicht ausreichend klar und nachvollziehbar dargelegt habe, daß sie durch die im Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 festgelegte Verbundmasse oder durch andere Regelungen des Gesetzes daran gehindert sei, die von ihr selbst wahrgenommenen gemeindlichen Aufgaben zu erledigen.

2. Jedenfalls sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet. Weder durch § 2 GFG 1998 noch durch die anderen angegriffenen Regelungen werde die Beschwerdeführerin in ihrem Recht auf finanzielle Mindestausstattung gemäß Art. 99 Sätze 2 und 3 LV verletzt.

a. Art. 99 und Art. 97 Abs. 3 LV sicherten die kommunale Selbstverwaltung von der finanziellen Seite her ab. Während Art. 97 Abs. 3 LV den Kostenausgleich für übertragene Aufgaben regele, betreffe Art. 99 LV in den Sätzen 2 und 3 die aufgabengerechte und finanzbedarfsabhängige Finanzausstattung der Kommunen und Landkreise. Erst wenn einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage insgesamt entzogen und dadurch das Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt werde, liege ein Verstoß gegen die Finanzierungsverpflichtung des Landes vor. Wie das Land seiner Verpflichtung, den Gemeinden eine finanzielle Mindestausstattung zu gewähren, nachkomme, unterliege der Entscheidung des Gesetzgebers, dem ein weiter Gestaltungsspielraum zustehe. Es obliege dem Gesetzgeber, den Finanzbedarf von Land, Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt zu bewerten und gegeneinander zu gewichten, die Verteilungsschlüssel festzulegen und den Finanzausgleich den wechselnden Verhältnissen und Aufgaben anzupassen. Eine einzelne Gemeinde habe weder einen Anspruch auf zahlenmäßig festgeschriebene Beträge noch auf bestimmte Quoten.

b. Eine Bedarfsanalyse nach Art. 99 LV erfordere keine Kostenanalyse. Der Regelungsgehalt der Vorschrift erstrecke sich gerade nicht auf eine Kostenerstattung oder einen Kostenausgleich. Vielmehr sei den Kommunen ein ihrer Aufgabenlast entsprechendes Gesamtvolumen zur Verfügung zu stellen, das allerdings durch die finanziellen Möglichkeiten des Landes insgesamt mitdefiniert sei. Der Finanzbedarf der Kommunen lasse sich nicht sicher bestimmen. Die Bedarfsermittlung könne in pauschalisierter Form erfolgen und sei insoweit nur unter dem Gesichtspunkt der Sachgerechtigkeit einer gerichtlichen Kontrolle unterworfen. Beanstandbar seien die Einschätzungen des Gesetzgebers nur, soweit sie im Ansatz oder in der Methode offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig unstimmig seien. Eine unzulässige Beeinträchtigung des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung sei erst bei einer offensichtlichen Disproportionalität von wahrzunehmenden Aufgaben und Mittelzuweisung gegeben. Erst wenn die vorgesehene Gemeindefinanzierung im Ergebnis, wegen der Höhe der Mittel oder angesichts der Verteilungsmaßstäbe, grundsätzlich nicht geeignet sei, den zur Aufgabenwahrnehmung erforderlichen und absehbaren Finanzbedarf zu befriedigen, liege ein Verstoß gegen die Landesverfassung vor. Die prognostisch typisierende und pauschalierende Gesetzgebung könne nicht daran gemessen werden, ob sie den Finanzbedarf einer einzelnen Gemeinde angemessen berücksichtige.

c. Aus Art. 99 Satz 3 LV, der einen Steuerverbund voraussetze, folge, daß der Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf eine angemessene Finanzausstattung nicht losgelöst von der finanziellen Lage des Landes allein nach den Bedürfnissen der örtlichen Gemeinschaft bestimmt werden könne. Die prinzipielle Gleichwertigkeit von Landes- und Kommunalaufgaben gebiete keine arithmetische Kostenaufteilung oder strikt proportionale Verteilung der Einnahmen aus Landes- und Gemeinschaftssteuern, sondern lediglich eine Bewertung und Gewichtung aller Aufgaben von Land und Gemeinden sowie ihrer Einnahmemöglichkeiten. Dies schließe es nicht aus, den Finanzbedarf der Gemeinden und Gemeindeverbände aus sachlichen Gründen niedriger anzusetzen oder Schwerpunkte bei der Aufgabenwahrnehmung zu setzen. Es bedürfe dabei auch keiner Aufschlüsselung der Landesaufgaben nach Prioritäten, wie dies der Beschwerdeführerin vorschwebe.

d. Ferner sei es dem Landesgesetzgeber verwehrt, die bestehenden Unterschiede zwischen den Gemeinden im Wege des Finanzausgleichs vollständig zu nivellieren, da dies in Widerspruch zur Selbstverwaltung der finanzstärkeren Gemeinden gerate.

e. Mittel, die das Land in einem Ausgleichsfonds für Ausfälle der Gemeinden bei der Einkommensteuer zur Verfügung gestellt habe, seien nicht abgerufen worden. Insgesamt sei die Finanzausstattung der brandenburgischen Gemeinden besser als die der Gemeinden anderer ostdeutscher Länder. Die Gemeinden verfügten durch ihren Personalüberhang über eine hohe Einsparreserve. Im Verhältnis zu den Gemeinden habe das Land proportional mehr Personal abgebaut. Weiter sei die Beschwerdeführerin für die hohe Umlagenbelastung zum Teil selbst verantwortlich. Sie habe die Möglichkeit, sich im Amtsausschuß für eine sparsamere Wirtschaftsführung einzusetzen. Insbesondere in den Bereichen Schule und Feuerwehr seien die Ausgaben des Amtes - im Gegensatz zu Ämtern vergleichbarer Größe - unverhältnismäßig hoch. Bei Ausschöpfung der Einsparmöglichkeiten lasse sich die Amtsumlage der Beschwerdeführerin um 23.000 DM reduzieren.

V.

Der Städte- und Gemeindebund erläutert in seiner Stellungnahme die finanzielle Lage der Städte und Gemeinden in Brandenburg. Insgesamt bestehe in den Verwaltungshaushalten der Städte und Gemeinden ein Fehlbedarf in Höhe von 165.800.000 DM. Die Städte und Gemeinden hätten ihre Verwaltungshaushalte durch Zuführungen aus den Vermögenshaushalten in Höhe von 273.200.000 DM stützen müssen, so daß sich das Defizit auf insgesamt 439.000.000 DM summiere. Für die Beschwerdeführerin führt der Städte- und Gemeindebund aus, daß die Hebesätze der Realsteuern die Obergrenze erreicht hätten und nicht mehr steigerungsfähig seien. Beigefügt ist der Stellungnahme eine Zusammenstellung ausgewählter Haushaltsdaten 1998 der Städte, Ämter und Gemeinden des Landes Brandenburg.

B.
I.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Der Sache nach will die Beschwerdeführerin erreichen, daß die brandenburgischen Gemeinden - vor allem die amtsangehörigen Gemeinden außerhalb des engeren Verflechtungsraums Berlin-Brandenburg - zur angemessenen Erfüllung aller gemeindlichen Aufgaben einschließlich der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben eine bessere Finanzausstattung durch Erhöhung der Schlüsselmasse und/oder durch eine Umverteilung der vorhandenen Schlüsselmasse zugunsten der amtsangehörigen Gemeinden im äußeren Entwicklungsraum erhalten. Die Beschwerdeführerin greift damit letztlich das Gesamtkonzept des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1998 an mit dem Ziel, eine anderweitige und gerechtere Finanzausstattung zu erhalten. Die so verstandene kommunale Verfassungsbeschwerde ist gemäß Art. 100 LV, § 51 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) zulässig.

1. Die Beschwerdeführerin ist diesbezüglich beschwerdebefugt. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, daß das Gemeindefinanzierungsgesetz 1998, soweit es um die Festlegung und die Verteilung der Verbundmasse geht, sie in ihrem Recht auf Selbstverwaltung verletzt.

a. Gemeindliche Selbstverwaltung bedeutet eigenverantwortliche Wahrnehmung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Der Gewährleistung einer eigenverantwortlichen - auch angemessene Handlungs- und Gestaltungsspielräume belassenden - Wahrnehmung dieser Angelegenheiten dient die gemeindliche Finanzhoheit (vgl. etwa BVerfGE 71, 25, 36; 26, 228, 244). In diesem Sinne umfaßt die kommunale Selbstverwaltungsgarantie auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (so ausdrücklich Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG). Zu diesen Grundlagen gehören auch die Zuweisungen, die eine einzelne kommunale Gebietskörperschaft aus dem Landeshaushalt erhält. Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen hierfür sind in Art. 97 Abs. 3 und 99 LV geregelt; beide konkretisieren die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung von der Finanzierungsseite her (so Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -, LVerfGE 7, 144, 155 für Art. 97 Abs. 3 LV in der Fassung vor seiner Änderung durch das Gesetz zur Änderung der Verfassung des Landes Brandenburg und des Verfassungsgerichtsgesetzes Brandenburg vom 7. April 1999). Während Art. 97 Abs. 3 LV die Finanzierungsverantwortung für auf die Kommunen übertragene staatliche Aufgaben und - nach der Änderung des Art. 97 Abs. 3 LV durch das Gesetz vom 7. April 1999 - auch für neu begründete pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben betrifft, regelt Art. 99 LV die darüber hinausgehende Finanzierungspflicht des Landes und die Beteiligung der Gemeinden an dem allgemeinen Steuerverbund.

b. Nach dem Vortrag der Beschwerdeführerin ergibt sich jedenfalls die Möglichkeit einer Verletzung des Art. 99 LV. Freilich gilt für die Beschwerdebefugnis in Bezug auf eine Verletzung des Art. 99 LV nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts ein vergleichsweise strenger Maßstab. Die Kommune muß geltend machen können, wegen der Befrachtung mit anderweitigen Aufgaben und trotz Ausschöpfung aller Einsparmöglichkeiten über keinerlei Spielraum für die Finanzierung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben mehr zu verfügen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Oktober 1998 - VfGBbg 38/97, 39/97, 21/98 und 24/98 -, S. 18 des Entscheidungsumdrucks, insoweit nicht abgedruckt in NVwZ-RR 1999, 90 ff.). Andererseits dürfen aber die Anforderungen in dieser Hinsicht nicht überspannt werden. Die hier zugrundeliegende kommunale Verfassungsbeschwerde betrifft insofern eine andere Fallgestaltung als die bisher zu Art. 99 LV getroffenen Entscheidungen des erkennenden Gerichts, als nicht die Finanzierung einzelner übertragener Angelegenheiten beziehungsweise die diesbezügliche Kostentragungsregelung in Frage steht, sondern das Gemeindefinanzierungssystem insgesamt zur Überprüfung gestellt wird. Die Beschwerdeführerin macht geltend, daß sie im Ergebnis durch das Gesamtsystem des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1998 benachteiligt werde mit der Folge, daß für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben finanziell kein Raum bleibe. Dies ist nach den von der Beschwerdeführerin vorgelegten Haushaltszahlen und ihrer sich daraus ergebenden angespannten Haushaltslage zumindest nicht von vornherein auszuschließen. Die Anrufung des Verfassungsgerichts kann der Beschwerdeführerin umso weniger verwehrt sein, als die Anforderungen, die Art. 99 Sätze 2 und 3 LV an den kommunalen Finanzausgleich stellt, für das Land Brandenburg bisher verfassungsgerichtlich noch nicht untersucht worden sind. Soweit die Beschwerdeführerin auch § 21 GFG 1998 - Kostenerstattung für übertragene Aufgaben - zur Überprüfung stellt, ist die Beschwerdebefugnis unter dem Gesichtspunkt des Art. 97 Abs. 3 LV aus den vom Gericht zu der vergleichbaren Regelung in § 21 GFG 1996 in seinem Urteil vom 18. Dezember 1997 ausgeführten Gründen ebenfalls gegeben (vgl. Urteil des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -, LVerfGE 7, 144, 155 f.). Formell betrifft die Entscheidung des Gerichts vom 18. Dezember 1997 nicht auch das Gemeindefinanzierungsgesetz 1998.

2. Für die kommunale Verfassungsbeschwerde besteht ein Rechtsschutzbedürfnis ungeachtet dessen, daß es um das Gemeindefinanzierungsgesetz für das Jahr 1998 geht und das Haushaltsjahr 1998 bereits abgelaufen ist. Die Regelungen des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1998 bilden auch über das Haushaltsjahr 1998 hinaus die Rechtsgrundlage für die den Kommunen und Landkreisen zugeflossenen Mittel und für den Ausgleich etwaiger Zuviel- und Minderleistungen. Unabhängig davon ist ein Rechtsschutzbedürfnis für die kommunale Verfassungsbeschwerde jedenfalls deshalb gegeben, weil die den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens betreffenden Regelungen jährlich in ähnlicher Weise erlassen zu werden pflegen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -, LVerfGE 7, 144, 156; vgl. dazu BVerfGE 81, 138, 140 m. w. N.). So wird für das Jahr 1999 die Höhe der Verbundquote ebenfalls nach dem Gleichmäßigkeitsprinzip berechnet und in § 2 GFG 1999 festgelegt. Das in den §§ 8 ff. GFG 1999 normierte Verteilungssystem schreibt das in §§ 8 ff. GFG 1998 geregelte fort. Auch das Prinzip der Einwohnerveredelung wird beibehalten. Eine Unterscheidung zwischen Gemeinden des engeren Verflechtungsraums und denen des äußeren Entwicklungsraums kennt auch das Gemeindefinanzierungsgesetz 1999 nicht. Es ist daher davon auszugehen und jedenfalls nicht auszuschließen, daß den angegriffenen Bestimmungen gleiche oder ähnliche Regelungen in den Gemeindefinanzierungsgesetzen der kommenden Jahre nachfolgen werden.

3. Die am 8. Juli 1998 eingegangene Verfassungsbeschwerde ist rechtzeitig erhoben worden. Die Beschwerdeführerin hat die Jahresfrist des § 51 Abs. 2 VerfGGBbg für die Erhebung der kommunalen Verfassungsbeschwerde gewahrt. Das Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 ist mit Wirkung zum 1. Januar 1998 in Kraft getreten (§ 33 GFG 1998).

II.

Die Verfassungsbeschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg. §§ 2; 4 Abs. 1; 8; 9; 10 Abs. 1; 16; 21 - soweit die Beschwerdeführerin für übertragene Aufgaben eine volle Kostendeckung erstrebt - und 23 GFG 1998 sind, § 16 in verfassungskonformer Auslegung, mit der Landesverfassung vereinbar. Die den Gemeinden für das Haushaltsjahr 1998 insgesamt zur Verfügung gestellte Schlüsselmasse ist nicht evident unzureichend und die für 1998 festgelegte Verbundquote ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (dazu unter 1.). Allerdings gibt das erkennende Gericht dem Gesetzgeber auf, die Anwendung des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes bei der Bestimmung der Verbundquote spätestens für das Haushaltsjahr 2001 und sodann spätestens alle drei Jahre unter aktualisierter Gewichtung der Aufgaben des Landes einerseits und der Gemeinden und Landkreise andererseits zu überprüfen (dazu unter 2.). Der Gesetzgeber ist weiter verpflichtet, in gleichen Fristen die Geeignetheit der Hauptansatzstaffel zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Gemeinden zu überprüfen und gegebenenfalls die Bestimmungen über die Errechnung der Ausgangsmeßzahl neu zu gestalten (dazu unter 3.). Schließlich ist § 16 GFG 1998 in verfassungskonformer Weise dahin auszulegen, daß aus dem Ausgleichsfonds Gemeinden, soweit ihnen kein finanzieller Spielraum für ein Mindestmaß an freiwilliger Selbstverwaltung verbleibt oder soweit sie unverschuldet in eine finanzielle Notlage geraten sind, Unterstützung zu gewähren ist (dazu unter 4.).

1. Die den Kommunen für 1998 zugewiesene Verbundmasse und die für das Haushaltsjahr 1998 gebildete Verbundquote stellen sich nicht als Verstoß gegen die Landesverfassung dar.

Zur kommunalen Selbstverwaltung im Sinne des Art. 97 LV gehört die Finanzhoheit, also die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Oktober 1998 – VfGBbg 38/97, 39/97, 21/98 und 24/98 –, NVwZ-RR 1999, 90). Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung findet seine notwendige finanzielle Absicherung in dem Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf Finanzausstattung durch das Land. Der Finanzausstattungsanspruch ist in der Literatur (vgl. z. B. Hoppe, DVBl. 1992, 117, 118 f.; Birk/Inhester, DVBl. 1993, 1281, 1284) und in der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte (vgl. z. B. Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, VerfGH 7/97 -, NWVBl. 1998, 390, 391 sowie Urteil vom 16. Dezember 1988 - VerfGH 9/87 -, OVGE 40, 300, 300 f.; Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 12. Januar 1998 – Vf. 24-VII-94 -, BayVBl. 1998, 207, 208) allgemein anerkannt. Für das Land Brandenburg findet er seine verfassungsrechtliche Ausgestaltung in Art. 99 Sätze 2 und 3 LV.

a. Der Anspruch der Gemeinden auf Finanzausstattung aus Art. 99 Satz 2 LV soll entsprechend dem Wortlaut der Verfassungsbestimmung dafür sorgen, daß die Kommunen ihre Aufgaben erfüllen können. Zugleich steht er unter dem Vorbehalt der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes. Aus den Verfassungsmaterialien ergibt sich, daß die gefundene Formulierung eine finanzielle Ausstattung der Gemeinden in Orientierung an den von ihnen zu bewältigenden Aufgaben und eine ausgewogene Aufteilung der Zuweisungsmasse auf die einzelnen Gemeinden und Landkreise sicherstellen sollte (vgl. Verfassungsausschuß/Unterausschuß II, 9. Sitzung, Dokumentation der Verfassung des Landes Brandenburg, Band 2, 1993, S. 943 f.). Dagegen läßt sich nicht feststellen, daß der Verfassungsgeber einen Finanzierungsanspruch ohne Rücksicht auf den Landeshaushalt gewähren wollte. Daraus, daß der in einem früheren Entwurfstext enthaltene Vorbehalt “im Rahmen seiner (= des Landes) finanziellen Leistungsfähigkeit” nicht beibehalten worden ist, kann nicht geschlossen werden, daß für die Gemeindefinanzierung die Gesamtfinanzlage des Staates keine Rolle spielen dürfe (vgl. Verfassungsausschuß/Unterausschuß II, 9. Sitzung, a. a. O., S. 943 f.).

In der Tat kann der gemeindliche Finanzierungsanspruch nicht losgelöst von der Gesamtsituation der Landesfinanzen gesehen werden. Seine verfassungsrechtliche Begründung findet dies in der staatsorganisationsrechtlichen Eingliederung der Gemeinden in das Land. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind Teil des Landes und in den Staatsaufbau des Landes einbezogen. In der Landesverfassung wird die Eingliederung der Gemeinden in den Staatsaufbau des Landes etwa darin deutlich, daß die kommunale Selbstverwaltung in dem 4. Abschnitt “Die Verwaltung” des 3. Hauptteils “Die Staatsorganisation” geregelt wird. Unabhängig davon stehen die Kommunen über die ihnen zukommenden Zuweisungen mit dem Land und auch dem Bund naturgemäß in einem allgemeinen Steuerverbund, auf dessen Mittel auch das Land zur Erfüllung seiner eigenen Aufgaben angewiesen ist (vgl. dazu Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Dezember 1998 - VerfGH 5/97 -, S. 11 f. des Entscheidungsumdrucks, insoweit nicht abgedruckt in NWVBl. 1999, 136 ff. [= DÖV 1999, 300 ff.]). In der Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte ist die Abhängigkeit des Finanzierungsanspruchs der Gemeinden von der Lage der Staatsfinanzen anerkannt (vgl. Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 18. April 1996 - Vf.13-VII-93 -, BayVBl. 1996, 462, 464; Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Dezember 1998 - VerfGH 5/97 -, S. 11 f. des Entscheidungsumdrucks und Urteil vom 16. Dezember 1988 - VerfGH 5/87 -, OVGE 40, 300, 303 f.; Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Beschluß vom 15. August 1995 - StGH 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10/93 -, DVBl. 1995, 1175, 1177).

Eine vergleichsweise enge gemeindliche Finanzausstattung als solche kann daher bei einer angespannten öffentlichen Haushaltslage, wie sie derzeit gegeben ist, verfassungsrechtlich hinzunehmen sein. Seine Grenze findet die Rücksichtnahme auf die Landesfinanzen aber in dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung, das nicht ausgehöhlt werden darf. Von daher ist der kommunale Finanzausgleich dann verfassungsrechtlich zu beanstanden, wenn die zur Verfügung gestellten Mittel in der Weise evident unzureichend sind, daß einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage entzogen ist (vgl. Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 27. Februar 1997 - Vf.17-VII-94 -, BayVBl. 1997, 303, 305; Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Dezember 1998 - VerfGH 5/97 -, S. 11 des Entscheidungsumdrucks und Urteil vom 16. Dezember 1988 - VerfGH 5/87 -, OVGE 40, 300, 304).

b. Der Landesgesetzgeber hat mit demGemeindefinanzierungsgesetz 1998 diese Mindestgrenze nicht unterschritten. Weder ist die durch § 2 GFG 1998 den Gemeinden zur Verfügung gestellte Schlüsselmasse insgesamt evident zu niedrig noch kann davon ausgegangen werden, daß der Beschwerdeführerin für eine gemeindliche Selbstverwaltung kein Spielraum mehr verbleibt.

aa. Allerdings ist die finanzielle Situation der brandenburgischen Gemeinden verbreitet sehr angespannt. Dies ergibt sich aus den Angaben, die der Städte- und Gemeindebund über den Fehlbedarf in den gemeindlichen Verwaltungshaushalten, über die Kreditnotwendigkeiten und über die Zuführungen vorgelegt hat, die brandenburgische Gemeinden im Jahr 1998 aus ihrem Vermögenshaushalt an den Verwaltungshaushalt vorgenommen haben. So mußte über die Hälfte der amtsangehörigen Gemeinden ihren Verwaltungshaushalt mit Zuführungen aus dem Vermögenshaushalt stützen. Indessen sagen die Zahlen - wie sich insbesondere aus den Angaben über den Fehl- und den Kreditbedarf ergibt, die von Gemeinde zu Gemeinde zum Teil erhebliche Unterschiede aufweisen - nur etwas über das tatsächliche Ausgabeverhalten und nichts Verläßliches darüber aus, ob dieses Ausgabeverhalten einer sparsamen Wirtschaftsführung entspricht und den unabweisbaren Bedarf widerspiegelt. Aus den dem Gericht vorgelegten Zahlen läßt sich deshalb nicht zwingend schließen, daß der im Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 gewährte Finanzausgleich insgesamt evident unzureichend ist. Es fällt auch auf, daß die brandenburgischen Kommunen vergleichsweise personalaufwendig arbeiten. So beschäftigten die brandenburgischen Kommunen nach den unwidersprochen gebliebenen Darlegungen der Landesregierung 1997 noch 25 % mehr Personal als diewestdeutschen Kommunen, während der Personalbestand aller ostdeutschen Kommunen durchschnittlich nur um 13 % über dem Westniveau lag. Insgesamt vermag das Gericht, auch angesichts der jedenfalls in einem Teil der brandenburgischen Kommunen bekanntermaßen weniger zugespitzten Finanzlage, eine in der Gesamtsumme - d. h. für alle Gemeinden zusammengerechnet - evident unzureichende, nämlich allgemein für eine Selbstverwaltung keinen Raum mehr lassende, Finanzausstattung der Kommunen nicht festzustellen.

bb. Auch auf die konkrete Situation der Beschwerdeführerin bezogen vermag das erkennende Gericht nicht festzustellen, daß die Finanzausstattung durch das Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 evident unzureichend ist und für eine gemeindliche Selbstverwaltung keinen Raum mehr läßt. Die von der Beschwerdeführerin vorgelegten Unterlagen lassen freilich erkennen, daß auch die finanzielle Situation der Beschwerdeführerin äußerst angespannt ist. Sie belegen, daß seit 1995 Zuweisungen aus dem Vermögenshaushalt notwendig waren, um den Verwaltungshaushalt auszugleichen. Sie belegen aber auch, daß im Jahr 1998 Geld - wenn auch nur in bescheidenem Umfange - für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben, etwa für die Förderung von Vereinen, für eine Dorfchronik und für die Seniorenbetreuung, desgleichen für Grünanlagen und die Stadtgärtnerei, zur Verfügung stand. Im übrigen sind die Ausgaben der Beschwerdeführerin in erster Linie von der Amts- und der Kreisumlage bestimmt. Während sich die Kreisumlage im Rahmen des Landesdurchschnitts hält, liegt die Amtsumlage deutlich über dem Durchschnitt. Die Höhe der Amtsumlage bestimmt sich nach Art und Anzahl der Aufgaben, die die amtsangehörigen Gemeinden dem Amt übertragen haben, und unterliegt daher naturgemäß gewissen Schwankungen. Unbeschadet dessen liegt das Amt Barnim-Oderbruch, dem die Beschwerdeführerin angehört, mit der Heranziehung der Gemeinden mit 53,02 % ihrer Einnahmen mit an der Spitze. Lediglich vier der 91 Ämter, die sich an der Umfrage des Städte- und Gemeindebundes beteiligt haben, erheben eine Amtsumlage von über 50 %. Die Landesregierung hat in ihrer Stellungnahme konkrete Einsparmöglichkeiten des Amtes in den Bereichen Schule und Feuerwehr aufgezeigt; die Beschwerdeführerin ist dem nicht substantiiert entgegengetreten. Eine etwa überhöhte Amtsumlage kann die Beschwerdeführerin dem Land aber nicht ohne weiteres entgegenhalten, sondern muß sie in erster Linie über den Amtsausschuß zu beeinflussen suchen. Insgesamt kann nach alledem auch nach der konkreten Finanzsituation der Beschwerdeführerin nicht davon ausgegangen werden, daß der Beschwerdeführerin aus in dem Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 liegenden Gründen für eine Betätigung in Selbstverwaltungsangelegenheiten keinerlei Raum bliebe.

2. Ebenso wie die insgesamt zur Verfügung gestellte Verbundmasse stellt sich auch die Verbundquote von 26,82 % des Landesanteils an der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer (ohne Familienlastenausgleich) sowie der Landessteuern einschließlich des Landesanteils an der Gewerbesteuerumlage nicht als verfassungswidrig dar.

a. Art. 99 Satz 2 LV legt das Land für den Finanzausgleich nicht auf einen bestimmten Verteilungsmodus fest. Die Verfassungsnorm gibt dem Land lediglich auf, “dafür zu sorgen”, daß die Gemeinden ihre Aufgaben erfüllen können. Damit verbleibt dem Gesetzgeber ein weiter Ermessensspielraum bei der Ausgestaltung des gemeindlichen Finanzausgleichs. Dieser Ermessensspielraum besteht sowohl hinsichtlich des den Kommunen zuzugestehenden Anteils an den Landessteuern (BVerfGE 71, 25, 38) als auch für die Erfassung der Finanzkraft und des Finanzbedarfs der Kommunen, wobei Aufkommen und Bedarf allerdings möglichst realitätsgerecht zu veranschlagen sind.

Entgegen der Forderung der Beschwerdeführerin ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet, die unabweisbaren Aufgaben des Landes den Pflichtaufgaben der Gemeinden Punkt für Punkt gegenüberzustellen und eine dementsprechende Quote zu bilden. Der Gesetzgeber ist jedoch gehalten, bei der Bedarfsermittlung die Aufgaben der Gemeinden in den Blick zu nehmen und den Ausgleich unter Berücksichtigung dieser Aufgabenbelastung vorzunehmen. Sein Gestaltungsspielraum findet seine Grenze in dem Verbot der offensichtlichen Disproportionalität von wahrzunehmenden Aufgaben und Mittelzuweisung (vgl. hierzu Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 25. November 1997 - StGH 14/95 u. a. -, Nds.Rpfl. 1998, 145, 147). Die Zuteilung der jeweiligen Mittel muß sich an der Aufgabenverteilung zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden orientieren (vgl. hierzu Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 27. Februar 1997 - Vf.17-VII-94, BayVBl. 1997, 303, 305; Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Dezember 1998 - VerfGH 5/97 -, S. 11 f. des Entscheidungsumdrucks). In diesem Sinn hat der Gesetzgeber die Aufgaben der Gemeinden und des Landes überschlägig zu gewichten und einen Ausgleich zwischen ihnen herzustellen.

b. Mit diesen Anforderungen bleibt das Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 in Einklang. Die von der Beschwerdeführerin beanstandete Anwendung des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes bei der Bestimmung der Höhe der Verbundquote führt für sich genommen noch nicht gleichsam automatisch zur Verfassungswidrigkeit des Finanzierungssystems. Allerdings gerät eine langjährig wiederkehrende Anwendung des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes bei der Bestimmung der Verbundquote in Konflikt mit der Art. 99 Satz 2 LV zugrundeliegenden Verpflichtung zu einem aufgabenorientierten Finanzausgleich. Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen gehalten, in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen, ob eine nach dem Gleichmäßigkeitsgrundsatz bestimmte Verbundquote noch dem tatsächlichen Bedarf der Gemeinden gerecht wird. Ist dies nicht der Fall, weil sich die Aufgaben und damit die Ausgaben wesentlich verändert haben, ist der Gesetzgeber gehalten, die Quote anzupassen.

aa. Der Gleichmäßigkeitsgrundsatz besagt, daß sich die Gesamteinnahmen der Kommunen aus Steuern und Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich gleichmäßig zu der dem Land verbleibenden Finanzmasse aus Steuern und dem Länderfinanzausgleich einschließlich Bundesergänzungszuweisungen abzüglich der den Kommunen zufließenden Steuerverbundmasse entwickeln. Die Gesamteinnahmen der Gemeinden entwickeln sich in dieser Weise im gleichen Verhältnis wie die Netto-Einnahmen des Landes. Die Anwendung des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes ist für die Bestimmung der Verbundquote nicht von vornherein ungeeignet. Im Schrifttum wird ihr “eine gewisse Logik” zugestanden (Münstermann, ZKF 1998, 122, 125). Die ausschließliche Anwendung des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes verengt indes den Blick auf die Einnahmenseite und blendet damit die Aufgaben und die daraus folgenden Ausgaben aus. Die Landesverfassung zielt jedoch in Art. 99 Satz 2 LV auf eine - entsprechend dem Wortlaut dieser Verfassungsnorm - aufgabenadäquate Finanzausstattung. Eine solche kann der Gleichmäßigkeitsgrundsatz, der einen einmal gefundenen Zustand unter Berücksichtigung der Netto-Einnahmen des Landes fortschreibt, nicht dauerhaft gewährleisten. Von daher ist eine regelmäßige Überprüfung der Stimmigkeit des Finanzierungssystems erforderlich, die einbezieht, daß sich der Aufgabenzuschnitt auf Seiten der Gemeinden und die Aufgabenverteilung zwischen Land und Gemeinden und/oder die auf die Aufgabenwahrnehmung entfallenden Kosten verändert haben können, sei es aufgrund gesetzlicher Regelungen oder aufgrund neuer tatsächlicher Umstände. Allerdings braucht eine solche Überprüfung ohne besonderen Anlaß nicht notwendig von Jahr zu Jahr zu erfolgen. Vom Gesetzgeber kann nicht mehr verlangt werden, als daß er die Grundlagen seiner Einschätzungen und Prognosen in angemessenen Abständen überprüft. Ergibt die Überprüfung, daß die Verbundquote nicht mehr ausreicht, um eine aufgabenadäquate Gemeindefinanzierung zu gewährleisten, ist das Finanzierungssystem entsprechend abzuändern. Der Gesetzgeber darf sich nicht darauf beschränken, einmal festgesetzte Werte, Größenordnungen und Prozentzahlen in den folgenden Gemeindefinanzierungsgesetzen fortzuschreiben, ohne sich erneut ihrer sachlichen Eignung zu vergewissern (vgl. Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Dezember 1998 - VerfGH 5/97 -, S. 14 des Entscheidungsumdrucks).

bb. Gemessen hieran ist die Anwendung des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes im Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Landesgesetzgeber hat den Gleichmäßigkeitsgrundsatz erstmals mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz 1997 angewendet, nachdem er für das Jahr 1996 und die davor liegenden Jahre die Verbundquote aufgrund der Aufgabenverteilung zwischen Land und Kommunen, insoweit unter Aufstellung von Prioritäten, einerseits und der Einnahmensituation andererseits ermittelt hatte. Mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 hat der Landesgesetzgeber somit erst zum zweiten Male die Verbundquote durch Fortschreibung der Einnahmenverhältnisse bestimmt. Daß im Verhältnis zu 1997 einschneidende Aufgabenverschiebungen zwischen Land und Kommunen stattgefunden hätten, ist nicht ersichtlich. Unter diesen Umständen war der Landesgesetzgeber für das Haushaltsjahr 1998 an einer Fortschreibung nach Maßgabe des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes nicht gehindert.

c. Der Gesetzgeber ist jedoch verpflichtet, sich in regelmäßigen Abständen, die das Verfassungsgericht auf (spätestens alle) drei Jahre festlegt, zu vergewissern, ob die mit Hilfe des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes erfolgte Mittelverteilung noch dem tatsächlichen Bedarf entspricht, und dies in den Gesetzesmaterialen - Gesetzesbegründung und/oder Ausschußprotokolle - in Auseinandersetzung mit der aktuellen Aufgabenverteilung zwischen Land und Kommunen und den hiermit verbundenen Ausgaben nachvollziehbar darzulegen, wenn er nicht Gefahr laufen will, daß das Gemeindefinanzierungssystem mangels hinreichender gesetzgeberischer Abwägung zur Höhe der Verbundquote der verfassungsgerichtlichen Überprüfung nicht standhält. Aufgrund der sich ändernden tatsächlichen Gegebenheiten, zumal in den neuen Bundesländern, und angesichts der kontinuierlich zunehmenden Belastung der Gemeinden mit zusätzlichen Aufgaben sowie der Schwierigkeiten einer längerfristigen Prognose ist ein solcher relativ kurzer Überprüfungsintervall angezeigt. Die erste Überprüfung wäre hiernach an sich für das Gemeindefinanzierungsgesetz 2000 vorzunehmen. Mit Rücksicht auf die schon fortgeschrittene Vorbereitung des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2000 gibt das Verfassungsgericht dem Gesetzgeber aber erst für das Gemeindefinanzierungsgesetz 2001, sodann aber spätestens alle drei Jahre, eine an den aktuellen Verhältnissen ausgerichtete nachvollziehbare Überprüfung der Mittelverteilung zwischen Land und Gemeinden auf.

3. Weiter entspricht das Verteilungssystem des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1998 auch den Anforderungen, die sich aus Art. 99 Sätze 2 und 3 LV für eine angemessene Verteilung der Finanzausgleichsmittel im Verhältnis der Kommunen untereinander ergeben. Art. 99 Sätze 2 und 3 LV betreffen nicht nur die Mittelaufteilung zwischen Land und Kommunen, sondern auch die Aufteilung der insgesamt ausgekehrten Mittel auf die einzelnen Gemeinden und Landkreise. Auch diese Aufteilung muß angemessen sein. Ziel des Gemeindefinanzierungsgesetzes ist zugleich der angemessene Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Träger kommunaler Selbstverwaltung unter Berücksichtigung ihrer jeweiligen Belastungen mit Ausgaben (vgl. Verfassungsausschuß/Unterausschuß II, 9. Sitzung, a. a. O., S. 944 und Verfassungsausschuß, 6. Sitzung, ibid., S. 279 f.). Auch unter diesem Gesichtspunkt ist das Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 mit der Verfassung vereinbar.

a. Die Methode der Bedarfsermittlung, die der Gesetzgeber in § 8 GFG 1998 vorgibt, ist jedenfalls für das Haushaltsjahr 1998 verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Finanzbedarf einer Gemeinde läßt sich nicht allgemeingültig ermitteln; die dabei auftretenden Erfassungs- und Bewertungsprobleme sind bislang nicht gelöst (Katz, in: Püttner [Hrsg.], HdkWP, Band 6, Kommunale Finanzen, 2. Aufl. 1985, § 118, S. 321). Es fehlt an anerkannten verläßlichen Kriterien zur exakten Bestimmung des Finanzbedarfs der Gemeinden (BVerfGE 86, 148, 233; Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9. Juli 1998 - VerfGH 16/96, VerfGH 7/97 -, NWVBl. 1998, 390, 394). Der Verteilung der Mittel kann daher letztlich nur ein fiktiver Finanzbedarf zugrundegelegt werden, der mit Hilfe eines auf alle Gemeinden in gleicher Weise anzuwendenden Maßstabs zu bestimmen ist; der Gleichheitssatz ist dabei zugleich Ausfluß des Rechtsstaatsgebots (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) auch im Verhältnis der Gemeinden untereinander (vgl. BVerfGE 23, 353, 372 f.; 26, 228, 244; 76, 107, 119; 83, 363, 393).

aa. Mit Blick auf das interkommunale Gleichbehandlungsgebot wirft die Bedarfsermittlung über die irreführend sogenannte “Einwohnerveredelung” nach § 8 Abs. 3 GFG 1998 freilich Fragen auf. Während sich die erstmals mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 eingeführte Berücksichtigung der Langzeitarbeitslosen (§ 8 Abs. 4 GFG 1998) mit den typischerweise höheren Ausgaben für die Sozialhilfe rechtfertigen läßt (vgl. Begründung zum Regierungsentwurf des GFG 1998, LT-Drucksache 2/4301, S. 14; Ausschuß für Inneres, 67. Sitzung, Ausschußprotokoll 2/882, S. 10 f.), ist eine Hauptansatzstaffel nach Art des § 8 Abs. 3 GFG 1998 nicht unbedenklich. Die - im Gesetzgebungsverfahren nicht tiefergehend erörterte - Begründung in dem Regierungsentwurf, daß mit steigender Einwohnerzahl der Gemeinde der Finanzbedarf pro Einwohner ansteige, beruht auf Erkenntnissen aus dem Jahre 1932 (vgl. Popitz, Der künftige Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden, Berlin 1932, S. 266 ff.; s. dazu Katz, in: Püttner [Hrsg.], HdkWP, Band 6, Kommunale Finanzen, 2. Aufl. 1985, § 118, S. 320). Auf neuere Untersuchungen hat der Landesgesetzgeber, soweit erkennbar, nicht abgestellt. Auch für die zunächst - in dem Regierungsentwurf - vorgesehene Regelung, die Staffelung erst bei 5000 Einwohnern einsetzen zu lassen, da in kleineren Gemeinden keine kostenaufwendigere Selbstverwaltung stattfinde, fehlt es in der Begründung des Gesetzentwurfs an konkreten Zahlen (vgl. Begründung zum Regierungsentwurf GFG 1998, a.a.O.). Der Landtag kehrte zur früheren Einteilung in 17 Staffelklassen zurück, weil er in dem Regierungsvorschlag eine Benachteiligung der kleineren Gemeinden sah (Ausschuß für Inneres, 67. Sitzung, a.a.O., S. 10 und vgl. Beschlußempfehlung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen, LT-Drucksache 2/4521). Auch hierzu wurden aber keine konkreten Berechnungen oder statistischen Erhebungen vorgelegt.

bb. Unbeschadet dessen ist die Einwohnerveredelung nach Staffelklassen eine überkommene Methode der Bedarfsermittlung, nach der in den Flächenländern verbreitet der Finanzbedarf der Kommunen bestimmt wird (vgl. z. B. § 8 GFG 1998 NW, GVBl. NW 1997, S. 458 [Bevölkerungsansatz mit achtzehn Staffelklassen, zusätzlich Schüleransatz und Zentralitätsansatz]; § 7 FAG 1995 Nds., GVBl. Nds. 1995, S. 463 [nur Bevölkerungsansatz mit vier Staffelklassen]; § 9 FAG Thür. 1995, GVBl. Thür. 1995, S. 149 [Bevölkerungsansatz mit 9 Staffelklassen, Ergänzungsansatz von 5 % für kreisfreie Städte, Vorweg-Schlüsselzuweisung für zentrale Orte]; § 7 FAG Sachsen 1998, GVBl. Sachsen 1997, S. 662 [Einwohneransatz mit neun Staffelklassen, Schüleransatz, Zuschlag für Große Kreisstädte]). Mit Hilfe der Hauptansatzstaffel werden die Einwohner mit zunehmender Gemeindegröße stärker gewichtet. Dem liegt die Beobachtung zugrunde, daß mit wachsender Gemeindegröße die Ausgaben für die Erfüllung der Gemeindeaufgaben nicht proportional, sondern progressiv ansteigen. In dieser Weise finden die 1932 von Popitz entwickelte These vom “kanalisierten” (städtischen) Einwohner und das von A. Brecht 1932 aufgrund statistischer Analysen aufgestellte “Gesetz von der parallelen Progression zwischen Ausgaben und Bevölkerungsmassierung” weiterhin Gefolgschaft (sog. Verdichtungskosten; vgl. Katz, in: Püttner [Hrsg.], HdkWP, Band 6, Kommunale Finanzen, 2. Aufl. 1985, § 118, S. 321). Für das Festhalten an dem Prinzip der Einwohnerveredelung wird angeführt, daß es der für die Auslegung der Selbstverwaltungsgarantie maßgebenden historischen Entwicklung entspreche; der Grundsatz der “parallelen Progression zwischen Ausgaben und Bevölkerungsmassierung” sei seit langem anerkannt (vgl. P. Kirchhof, DVBl. 1980, 711, 714); die zentral-örtlichen Funktionen und die überdurchschnittlichen städtischen Sozialleistungen führten zu einem strukturellen Sonderbedarf der großen und größeren Städte (Münstermann, Der Städtetag 1995, 1, 2 f.). Die klassische Hauptansatzstaffelung zur Veredelung der Einwohnerzahlen gilt als zwar grobes, aber dennoch anerkanntes und praktikables Verteilungsinstrument bis heute (Münstermann, Der Städtetag 1995, 1, 4; in diesem Sinne auch Hoppe, DVBl. 1992, 117, 120).

cc. Andererseits gibt es gewichtige Gründe gegen eine Beibehaltung der Hauptansatzstaffel. Das Bundesverfassungsgericht hält die Annahme, Kommunen mit höherer Einwohnerzahl hätten generell höhere Verwaltungsaufwendungen pro Kopf ihrer Bevölkerung, für fragwürdig. Nicht zuletzt sei zweifelhaft, ob die Einwohnerzahl unter den heutigen Verhältnissen noch ein geeigneter Indikator für Siedlungsdichte sein könne. Die Gebietsreform habe das Verhältnis zwischen Siedlungsdichte und Einwohnerzahl verändert (BVerfGE 86, 148, 235 f.).

Mit ähnlichen Bedenken spricht sich auch die Literatur teilweise für eine Überprüfung des Prinzips der Einwohnerveredelung aus. Der Ansatz bedürfe der Überprüfung, weil ein Teil der zusätzlichen Aufgaben durch Zuwendungen des Bundes und der Länder finanziert werde (P. Kirchhof, DVBl. 1980, 711, 715). Realistischer, zeitgerechter und verfassungsgerechter sei es, auf zentralörtliche Funktionen, auf Flächenfaktoren oder auf besondere Aufgabenpotentiale abzustellen (F. Kirchhof, in: ders./Meyer [Hrsg.], Kommunaler Finanzausgleich im Flächenbundesland, 1996, 25, 31 f.). Weiter wird eingewendet, daß ein höherer Bedarf (pro Einwohner) mit steigender Einwohnerzahl nicht zuletzt das Ergebnis der bisherigen Finanzausstattung und damit des Ausgabeverhaltens der größeren Städte und Gemeinden sei. Der Bedarf an Zuschüssen in gewohnter Höhe zeige keinen objektiven Bedarf an. Er stimme im wesentlichen mit den Einnahmen aus Steuern und Schlüsselzuweisungen überein und sei eher einnahmen- und ausgabenorientiert, aber kaum aufgabenorientiert. Die Begründung für die Hauptansatzstaffel gerate damit zu einem Zirkelschluß, da sie letztlich auf die tatsächlichen Ausgaben der Gemeinden abstelle, ohne den Bedarf zuvor ermittelt zu haben. Auch werde der Rechtsbindungsgrad der einzelnen gemeindlichen Aufgaben ebensowenig berücksichtigt wie der Grad der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung. Es könne nicht davon ausgegangen werden, daß die “veredelte” Einwohnerzahl den wirklichen Bedarfskomponenten einer Kommune entspreche (Stüer, in: Kirchhof/Meyer [Hrsg.], Kommunaler Finanzausgleich im Flächenbundesland, 1996, 47, 56).

dd. Vor diesem Hintergrund bestehen durchaus Zweifel an der Tragfähigkeit der dem Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 zugrundeliegenden Bedarfsermittlung. Sie verdichten sich jedoch noch nicht dahin, daß die Gemeindefinanzierung bereits für das Haushaltsjahr 1998 verfassungsrechtlich nicht mehr haltbar wäre. Für das Haushaltsjahr 1998 - und Gleiches hat für die Haushaltsjahre 1999 und 2000 zu gelten - bleibt es im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens, daß das Gemeindefinanzierungsgesetz, auch mangels gesicherter Erkenntnisse über die Tragfähigkeit anderweitiger Bedarfskriterien, bei einer Hauptansatzstaffel je nach Einwohnerzahl der Gemeinden als einer überkommenen und lange Zeit im wesentlichen unumstrittenen Methode der Bedarfsermittlung verblieben ist (vgl. insoweit auch BVerfGE 86, 148, 236). Spätestens für das Haushaltsjahr 2001 darf der Gesetzgeber aber, wenn er sich nicht dem Vorwurf eines gesetzgeberischen Abwägungsversäumnisses aussetzen will, an der Hauptansatzstaffel nicht mehr festhalten, ohne hierfür eine nachvollziehbare und tragfähige Begründung zu geben. Eine solche Begründung ist etwa für die Zuordnung einzelner Prozentwerte für eine bestimmte Einwohnerzahl erforderlich und muß sich zum Beispiel auch damit auseinandersetzen, daß bei einem Zusammenschluß mehrerer Gemeinden die damit zustandekommende Einwohnerzahl nicht notwendig zur Erhöhung des Bedarfs pro Einwohner führt. Abgesehen von der Frage, ab welcher gemeindlichen Durchschnittsgröße unter den besonderen Bedingungen Brandenburgs von einer Bedarfserhöhung pro Einwohner auszugehen ist, ist weiter in die Prüfung einzubeziehen, daß bei im Verhältnis zu ihrer Einwohnerzahl großflächigen Gemeinden relativ höhere Ausgaben zum Beispiel für die Instandhaltung des Wegenetzes anfallen können. Es ist weiter zu untersuchen, ob und inwieweit außer dem Anteil an Arbeitslosen, (s. § 8 Abs. 4 GFG 1998) nicht auch andere strukturelle Merkmale wie etwa Deglomerationsnachteile oder der Anteil von alten Menschen und Kindern oder an Sozialhilfeempfängern einen abstrakten Mehrbedarf bei der Erledigung von Aufgaben auslösen (vgl. BVerfGE 86, 148, 236). Ein weiterer Gesichtspunkt, der einen erhöhten Bedarf begründen kann und daher entsprechend in die Prüfung einzubeziehen ist, kann sich aus der Funktion einer Gemeinde als Unter-, Mittel- oder Oberzentrum ergeben. Je nach dem Ergebnis der Überprüfung kann der Gesetzgeber gehalten sein, die Ermittlungen der Ausgangsmeßzahl neu zu regeln oder auch das Prinzip der Einwohnerveredelung gänzlich aufzugeben. Auch hier muß der Gesetzgeber die weitere Entwicklung im Blick behalten und ist daher verpflichtet, die Stimmigkeit der Bedarfsermittlung in regelmäßigen Abständen, und zwar wiederum spätestens alle drei Jahre, der Überprüfung zu unterziehen.

b. Nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken stößt die Ermittlung der Steuerkraftmeßzahl mittels fiktiver Hebesätze nach § 9 GFG 1998. Weder der Ansatz fiktiver Hebesätze zur Ermittlung der Steuerkraftmeßzahl noch ihre in § 9 GFG 1998 festgelegte Höhe ist verfassungsrechtlich zu beanstanden. Auch hier steht dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zu, der nicht überschritten worden ist. Das Zugrundelegen von fiktiven Hebesätzen ist nicht unüblich und trägt dem Umstand Rechnung, daß die Gemeinden die Hebesätze für die Grundsteuern (§ 25 Abs. 1 Grundsteuergesetz) und für die Gewerbesteuer (§ 16 Abs. 1 Gewerbesteuergesetz) aus unterschiedlichen und im einzelnen nicht nachprüfbaren Gründen eigenverantwortlich festlegen (vgl. F. Kirchhof, in: ders./Meyer [Hrsg.], Kommunaler Finanzausgleich im Flächenbundesland, 1986, S. 25, 30). Die Anwendung von fiktiven Hebesätzen verhindert, daß sich eine geringere steuerliche Belastung der eigenen Bürger durch niedrig festgelegte Hebesätze für die Mittelzuweisung aus dem Finanzausgleich günstig, eine stärkere steuerliche Belastung durch höhere Hebesätze dagegen ungünstig auswirkt. Sie beugt in dieser Weise einer Gestaltung der Hebesätze zu Lasten Dritter vor und respektiert die kommunale Finanzautonomie. Die Anknüpfung an fiktive Hebesätze entspricht auch dem Verfassungsgebot der interkommunalen Gleichbehandlung, weil sie den übergemeindlichen Finanzausgleich von der Willensentscheidung der einzelnen Gemeinde zur Höhe der Hebesätze in ihrem Gebiet unabhängig macht (vgl. Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6. Juli 1993 - VerfGH 9/92, VerfGH 22/92 -, OVGE 43, 252, 260 f.). Allgemein geht es bei der Ermittlung der Steuerkraft einer Gemeinde nicht um das tatsächliche, sondern um das potentielle Steueraufkommen (vgl. Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Dezember 1998 - VerfGH 5/97 -, NWVBl. 1999, 136, 138 f.). Wie die vom Städte- und Gemeindebund vorgelegte Zusammenstellung der Hebesätze ergibt, liegen die in § 9 GFG 1998 zugrundegelegten fiktiven Hebesätze unter den durchschnittlich erhobenen und lassen sich symptomatische Unterschiede bei den Hebesätzen je nach Lage der Gemeinde nicht feststellen.

c. Das Verteilungssystem des GFG 1998 stößt auch aus anderen Gründen nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken.

aa. Gegen die Festlegung der Ausgleichsquote auf 85 % des Unterschiedes zwischen der Ausgangsmeßzahl und der Steuerkraftmeßzahl in § 10 Abs. 1 GFG 1998 ergeben sich keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Eine Ausgleichsquote in Höhe von 85 % führt zu einer Annäherung der Finanzkraft zwischen den einzelnen Kommunen, ohne sie einzuebnen. Eine höhere Ausgleichsquote, die eine weitgehende oder gar vollständige Angleichung der Finanzkraft bewirken würde, wird von Art. 99 LV nicht verlangt. Zweck des Finanzausgleichs ist die Schaffung eines angemessenen Ausgleichs der Finanzkraft (vgl. BVerfGE 72, 330, 386). Unzulässig ist sowohl die Nivellierung im Sinne einer vollständigen Einebnung der Finanzkraft als auch eine Übernivellierung, bei der sich die Finanzkraft der Körperschaften nach erfolgtem Ausgleich verschiebt (vgl. BVerfGE 1, 117, 131 f.; 72, 330, 418 f.; 86, 148, 250 und 254 [Nivellierung im Länderfinanzausgleich]; F. Kirchhof, in: ders./Meyer [Hrsg.], Kommunaler Finanzausgleich im Flächenbundesland, 1996, S. 25, 30). Ungleichheiten sollen abgemildert, nicht jedoch beseitigt werden (vgl. Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Dezember 1998 - VerfGH 5/97 -, NWVBl. 1999, 136, 138). Die Lösung in § 10 Abs. 1 GFG 1998 entspricht diesen Grundsätzen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin war der Gesetzgeber des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1998 auch nicht von Verfassungs wegen gehalten, über die Ausgleichsquote von 85 % hinaus eine sog. Sockelgarantie (Aufstockung der Schlüsselzuweisung, bis ein Mindestanteil des Finanzbedarfs erreicht wird) einzuführen. Eine solche Sockelgarantie mag sich als zusätzliche Schutzvorkehrung für finanzschwache Gemeinden empfehlen, wenn die allgemeine Ausgleichsquote vergleichsweise niedrig, zum Beispiel bei 50 %, liegt (vgl. § 4 Abs. 4 Nds. FAG [Nds. GVBl. 1995, 464]). Bei einer Ausgleichsquote in der hier gegebenen Größenordnung von 80 bis 90 % ist das Bedürfnis für eine besondere Sockelgarantie eher zweifelhaft (so auch Henneke, Jura 1987, 393, 403), im konkreten Fall jedenfalls verfassungsrechtlich nicht geboten.

bb. Desgleichen ist die Gewährung von investiven Zuweisungen nach § 4 i. V. m. §§ 17, 18 GFG 1998 und von sonstigen Zuweisungen nach Maßgabe des Haushaltsplans gemäß § 23 GFG 1998 verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Gewährung besonderer Zuweisungen steht im Ermessen des Gesetzgebers. Allein die Zuweisungen nach § 4 i. V. m. §§ 17, 18 GFG 1998 werden aus dem allgemeinen Steuerverbund finanziert, während die Zuweisungen nach § 23 GFG 1998 aus Mitteln außerhalb des allgemeinen Steuerverbunds erfolgen. Ohne sie käme es nicht etwa zwangsläufig zu einer Erhöhung der Steuerverbundmasse. Allenfalls kann eine - je nach dem Ergebnis der Bedarfsüberprüfung - gegebenenfalls erforderliche Erhöhung der Verbundquote und damit der Verbundmasse dazu führen, daß Zuweisungen außerhalb des Steuerverbunds abgebaut werden, um Mehrbedarf zu finanzieren. Vorliegend ist nicht ersichtlich, daß der Gesetzgeber in dieser Hinsicht über seinen Ermessensspielraum hinausgegangen wäre. Auch daß er 12,05 % der Mittel aus dem allgemeinen Steuerverbund für investive Zuweisungen reserviert hat, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt unbeschadet dessen, daß mit Zweckzuweisungen in gewissem Umfang Einfluß auf die Aktivitäten der bezuschußten Gemeinde genommen wird. Es bleibt indessen Sache der Gemeinde, ob sie Zweckzuweisungen in Anspruch nimmt. Außerdem kann durch Zweckzuweisungen Sonderbedarf ausgeglichen werden und werden gegebenenfalls auch pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben, übertragene Aufgaben und Infrastrukturprojekte finanziert.

cc. Das Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 ist auch nicht deshalb verfassungswidrig, weil es keine Gewerbesteuerumlage zu Lasten der gewerbesteuerstarken und zugunsten der finanzschwachen Gemeinden enthält, wie sie der Beschwerdeführerin vorschwebt. Ein solcher interkommunaler Finanzausgleich könnte vielmehr seinerseits auf einen Verstoß gegen das Nivellierungsverbot hinauslaufen. Art. 99 LV enthält keine Ermächtigung oder gar ein Gebot zur Durchführung eines interkommunalen Ausgleichs in dieser Form. Eine Gewerbesteuerumlage würde allein dem Ausgleich von Einnahmeunterschieden dienen. Eine Angleichung der gemeindlichen Finanzkraft erfolgt aber bereits durch den kommunalen Finanzausgleich in seiner bestehenden Form der finanzkraftabhängigen Verteilung der Schlüsselzuweisungen. Im übrigen sind die gewerbesteuerstarken Kommunen von Bundesrechts wegen verpflichtet, eine Gewerbesteuerumlage abzuführen, deren Aufkommen zwischen Bund und Land aufgeteilt wird (vgl. § 6 Gesetz zur Neuordnung der Gemeindefinanzen - Gemeindefinanzreformgesetz -). Eine weitere Abschöpfung kommunaler Gewerbesteuereinnahmen wäre nicht angemessen und mit Blick auf die Selbstverwaltung der gewerbesteuereinnehmenden Gemeinden verfassungsrechtlich seinerseits bedenklich.

dd. Das Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 stößt auch nicht deshalb auf verfassungsrechtliche Bedenken, weil es nicht zwischen den Gemeinden innerhalb des engeren Verflechtungsraums Brandenburg-Berlin und den Gemeinden im äußeren Entwicklungsraum differenziert (vgl. hierzu Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin, GVBl. 1998 II 186). Eine willkürliche und damit verfassungswidrige Ungleichbehandlung läge insoweit nur dann vor, wenn Ungleiches ohne sachlichen Grund gleich behandelt würde. Ansonsten ist es grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft. Der Gesetzgeber ist freilich allgemein gehalten, sachgerecht zu verfahren (vgl. BVerfGE 90, 145, 195 f.). Vorliegendenfalls hat er auf die Finanzkraft der Gemeinden statt auf die geographische Lage der Gemeinden abgestellt. Das erscheint durchaus sachgerecht und ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Es trifft allerdings zu, daß einzelne Gemeinden im Verflechtungsraum um Berlin über ein auffällig hohes Steueraufkommen verfügen. Jedoch gibt es auch hier Gemeinden mit geringem Steueraufkommen. Alles in allem kann - belegt durch die vom Städte- und Gemeindebund vorgelegten Haushaltsdaten zu Fehlbedarf und Kreditnotwendigkeit sowie zum Schuldenstand und zu den Zuführungen aus dem Vermögenshaushalt in den Verwaltungshaushalt - nicht davon ausgegangen werden, daß die Gemeinden innerhalb des engeren Verflechtungsraums generell über eine signifikant bessere Finanzausstattung verfügen als die Gemeinden außerhalb. Die Zahlen zeigen im Gegenteil, daß im Vergleich zu den Gemeinden außerhalb des Verflechtungsraums überproportional viele Gemeinden innerhalb des engeren Verflechtungsraums 1998 ihren Verwaltungshaushalt mit Zuführungen aus dem Vermögenshaushalt unterstützt haben, was allerdings nicht zwangsläufig bedeutet, daß die dies auslösenden Ausgaben sämtlich notwendig waren; sie mögen teilweise mit besonders “ehrgeizigen” Projekten zusammenhängen.

Die vom Gesetzgeber vorgenommene Unterscheidung zwischen finanzstarken und finanzschwachen Gemeinden fängt auch ohne förmliches Abstellen auf die geographische Lage innerhalb oder außerhalb des Verflechtungsraums gegebenenfalls die Finanzschwäche von Gemeinden im äußeren Entwicklungsraum auf. Das Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 hat - wie die Landesregierung detailliert dargelegt hat - zu einer Verschiebung der Zuweisungen in Höhe von insgesamt 14.221.222 DM zugunsten der Gemeinden im äußeren Entwicklungsraum geführt. Eine weitere Entschärfung der “Speckgürtel-Problematik” ergibt sich durch die Aufnahme des den Gemeinden seit 1998 zustehenden Anteils an der Umsatzsteuer (vgl. §§ 5a ff. Gemeindefinanzreformgesetz) in die Berechnung der Steuerkraftmeßzahl, die das Gemeindefinanzierungsgesetz 1999 vollzieht. Auch dies trägt dazu bei, die ungleichmäßige Verteilung des Steueraufkommens zwischen den Gemeinden innerhalb und außerhalb des engeren Verflechtungsraums aufzufangen (vgl. LT-Drucksache 2/5701, S. 1 der Begründung). Nach alledem läßt sich nicht feststellen, daß der Gesetzgeber von Verfassungs wegen gehalten gewesen wäre, über den Finanzausgleich zwischen finanzstarken und finanzschwachen Gemeinden hinaus zusätzlich zwischen den Gemeinden innerhalb und außerhalb des Verflechtungsraums zu differenzieren.

4. Auch § 16 GFG 1998 stößt nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken. Die Regelung ist indes in der nachfolgend dargelegten Weise verfassungskonform auszulegen.

Aufgrund der Schutzwirkung, die die Selbstverwaltungsgarantie auch für die einzelne Gemeinde entfaltet, ist der Gesetzgeber gehalten, Vorkehrungen für den Fall zu treffen, daß auch nur eine einzelne Gemeinde unverschuldet und trotz sparsamster Wirtschaftsführung in eine finanzielle Lage gerät, in der ihr keinerlei Mittel auch nur für ein Mindestmaß an freiwilliger kommunaler Selbstverwaltung verbleiben. Eine solche Schutzvorkehrung steht bei verfassungskonformer Auslegung mit § 16 GFG 1998 zur Verfügung.

a. Die Selbstverwaltungsgarantie schützt die einzelne Gemeinde zwar nicht im Sinne eines Grundrechts oder grundrechtsgleichen Rechts (vgl. in Bezug auf Art. 28 Abs. 2 GG: BVerfGE 1, 167, 173; Löwer, in: von Münch/Kunig [Hrsg.], GG Band 2, 3. Aufl. 1995, Art. 28 Rn. 39; Nierhaus, in: Sachs [Hrsg.], GG, 2. Aufl. 1999, Art. 28 Rn. 34). Man kann indes von einer “institutionellen Rechtssubjektsgarantie mit beschränkt individueller Wirkung” (so Nierhaus, in: Sachs [Hrsg.], GG, 2. Aufl. 1999, Art. 28 Rn. 36) sprechen. Zu ihr gehört ein Mindestmaß an freiwilliger Selbstverwaltung. Das bleibt in Einklang mit der Unterscheidung, die das Bundesverfassungsgericht für den “Schutzbereich kommunaler Selbstverwaltung” (vgl. zu diesem Begriff: Ipsen, ZG 1994, 194, 199) zwischen einem unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltung und einem Randbereich trifft, in den der Gesetzgeber nicht uneingeschränkt, sondern nur unter bestimmten Voraussetzungen, letztlich unter Verhältnismäßigkeitsgesichtpunkten, eingreifen darf (vgl. BVerfGE 76, 107, 121; 79, 127, 143; 86, 90, 109). Ob die finanzielle Mindestausstattung der einzelnen Gemeinde zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts gehört, hat das Bundesverfassungsgericht bislang offengelassen (vgl. z. B. BVerfGE 71, 25, 36 f.). Die Literatur steht auf dem Standpunkt, daß eine finanzielle Mindestausstattung jedenfalls bezogen auf die Gesamtheit der Gemeinden zum unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie gehöre und ein Minimum an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben ermöglichen müsse (vgl. z. B. Henneke, DVBl. 1998, 330, 335; Hoppe, DVBl. 1992, 117, 118 f.; Birk/Inhester, DVBl. 1993, 1281, 1284). Soweit es um die finanzielle Mindestausstattung einzelner Gemeinden geht, gilt nach Auffassung des erkennenden Gerichts folgendes:

Die einzelne Gemeinde kann nicht verlangen, daß ihr über die staatliche Gemeindefinanzierung ausreichende Mittel für sämtliche Aufgabenbereiche zufließen, in denen eine freiwillige kommunale Selbstverwaltungsbetätigung sinnvoll und wünschenswert sein mag. Vielmehr sind je nach der Gesamtfinanzlage des Staates und je nach Art und Gewichtung der Aufgabenverteilung zwischen Land und Kommunen in einem mehr oder weniger großen Randbereich Einschränkungen hinzunehmen. Es darf jedoch nicht dazu kommen, daß auch nur in einer einzigen Gemeinde aus finanziellen Gründen, sparsamste Wirtschaftsführung und Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten vorausgesetzt, nicht einmal ein Mindestmaß an freiwilliger Selbstverwaltung mehr möglich ist und damit in dieser Gemeinde keinerlei freiwillige Selbstverwaltung mehr stattfinden kann. Ein solcher Zustand wäre mit der Selbstverwaltungsgarantie der Landesverfassung nicht vereinbar. In diesem Sinne gehört eine Finanzausstattung, die der einzelnen Gemeinde ein Mindestmaß an freiwilliger Selbstverwaltung erlaubt, zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung. Ist eine Gemeinde als Selbstverwaltungskörperschaft auf Dauer finanziell nicht überlebensfähig, kann dies äußerstenfalls ein Grund sein, sie aufzulösen. Aber solange es sie gibt, muß sie zu einem Mindestmaß an freiwilliger Selbstverwaltung in der Lage sein. Für diese Zwecke hat das Land einen Auffangfonds einzurichten, aus dem Gemeinden, denen trotz sparsamster Wirtschaftsführung und Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten kein finanzieller Spielraum auch nur für ein Mindestmaß an kommunaler Selbstverwaltung verbleibt, auf Antrag die hierfür benötigten Mittel zur Verfügung gestellt werden. Mittel, die die Gemeinde unter diesen Voraussetzungen erhält, braucht sie nicht zurückzuzahlen, weil ihr nur zur Verfügung gestellt wird, was ihr von Verfassungs wegen für das betreffende Haushaltsjahr zur Aufrechterhaltung eines Mindestmaßes an freiwilliger Selbstverwaltung zusteht. Die Umsetzung im einzelnen, soweit der Gesetzgeber keine Festlegung trifft, unterliegt dem pflichtgemäßen Ermessen der fondsverwaltenden Stelle.

b. § 16 Abs. 1 GFG 1998 läßt sich verfassungskonform dahin auslegen, daß den hiernach geltenden Anforderungen Genüge getan wird. Der nach dieser Bestimmung “zum Ausgleich besonderen Bedarfs” gebildete Ausgleichsfonds eröffnet gemäß Ziffer 1 der Vorschrift Bedarfszuweisungen an Gemeinden und Landkreise, deren Verteilung in § 16 Abs. 2 GFG 1998 im einzelnen geregelt wird, wie sich daraus ergibt, daß es in § 16 Abs. 2 GFG 1998 eben um die in § 16 Abs. 1 Ziffer 1 GFG 1998 ausgeworfene Summe geht; sie ist während des Gesetzgebungsverfahrens gleichermaßen für Absatz 2 und für Absatz 1 Ziffer 1 erhöht worden (vgl. LT-Drucksache 2/4521, S. 19). Ziffer 2 der Vorschrift sieht allgemein “Sonderzuweisungen zur Unterstützung zahlungsunfähiger kreisangehöriger Gemeinden” vor. Unter den durch § 16 GFG 1998 insgesamt abzudeckenden besonderen Bedarf fällt nach der Auslegung des Gerichts auch der Bedarf, der sich darin niederschlägt, daß eine Gemeinde trotz sparsamster Wirtschaftsführung und trotz Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten über keinerlei finanziellen Spielraum für ein Mindestmaß an freiwilliger Selbstverwaltung verfügt. Während der Gesetzgeber die Verwendung der Bedarfzuweisungen nach § 16 Abs. 1 Ziff. 1 GFG 1998 in § 16 Abs. 2 GFG 1998 im einzelnen festgelegt hat, ist § 16 Abs. 1 Ziff. 2 GFG 1998 einer ergänzenden Auslegung zugänglich. In den Begriff “zahlungsunfähig” lassen sich auch die Fälle hineinlesen, in denen einer Gemeinde keinerlei Mittel für freiwillige Selbstverwaltung verbleiben. Damit gibt § 16 Abs. 1 Ziff. 2 GFG 1998 das notwendige Instrumentarium zur Absicherung der kommunalen Selbstverwaltung auch in den Fällen an die Hand, in denen einer Gemeinde trotz sparsamster Wirtschaftsführung kein finanzieller Spielraum für ein Mindestmaß an freiwilliger Selbstverwaltung bleibt. Auch daß die Zuweisungsmittel aus § 16 Abs. 1 Ziff. 2 GFG 1998, soweit sie der Absicherung eines Mindestmaßes an freiwilliger Selbstverwaltung dienen und sich darin erschöpfen, nicht zurückzuzahlen sind, ist mit dem Wortlaut der Regelung vereinbar. Soweit § 16 Abs. 1 Ziff. 2 GFG 1998 nur kreisangehörige Gemeinden, also nicht auch die kreisfreien Städte und die Landkreise, betrifft, wirkt sich dies im Rahmen der hier zugrundeliegenden Verfassungsbeschwerde (einer kreisangehörigen Gemeinde) nicht aus.

c. Die Art und Weise, in der das Ministerium des Innern als zuständige Kommunalaufsichtsbehörde bisher von § 16 GFG 1998 Gebrauch macht, wird der hier vorgenommenen Auslegung nicht in vollem Umfang gerecht: Das Ministerium des Innern vergibt die über § 16 Abs. 1 Ziff. 2 GFG 1998 zur Verfügung stehenden Mittel ausschließlich über einen Haushaltssicherungsfonds gemäß einer “Richtlinie des Ministeriums des Innern über die Gewährung von Bedarfszuweisungen an kreisangehörige Gemeinden (Haushaltssicherungsfonds - HSF)” (Amtsblatt für Brandenburg, 1997, S. 114 ff., gültig bis 1. Februar 1999). Dieser Fonds steht allein für den Fall der Zahlungsunfähigkeit einzelner Gemeinden zur Verfügung und sieht ausschließlich rückzahlbare Zuweisungen vor. Zur Sicherstellung eines Mindestmaßes an freiwilliger kommunaler Selbstverwaltung werden bisher Mittel nicht vergeben. Fortan sind die Fondsmittel nach § 16 Abs. 1 Ziff. 2 GFG 1998 in der geschilderten Weise weitergehend bereitzuhalten. Für das Haushaltsjahr 1998 sind etwa bereits vorliegende und noch nicht bestandskräftig beschiedene Anträge auf Zuweisung von Mitteln zur Sicherstellung eines Mindestmaßes an freiwilliger kommunaler Selbstverwaltung noch zu bearbeiten. Für die folgenden Haushaltsjahre sind die Mittel auch für diese Zwecke auf Antrag zur Verfügung zu stellen. Notfalls müßten die Mittel, die insgesamt für den Ausgleichsfonds zur Verfügung stehen, für diesen Zweck verstärkt werden.

5. Soweit die Beschwerdeführerin § 21 GFG 1998 angreift, weil er keine höhere bzw. keine volle Kostendeckung vorsehe, hat das erkennende Gericht zum Gemeindefinanzierungsgesetz 1996 entschieden, daß hinsichtlich der Finanzierung übertragener Aufgaben eine volle Abdeckung dieser Kosten verfassungsrechtlich nicht geboten ist; zugleich hat das Gericht dem Gesetzgeber aufgegeben, spätestens für das Haushaltsjahr 1999 eine gesonderte Zuweisung wegen der Kosten für die Wahrnehmung von Aufgaben des Landes vorzunehmen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -, LVerfGE 7, 144 ff.). Hierauf wird verwiesen. Eine abweichende Beurteilung der Regelung im Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 ist nicht veranlaßt.

6. Art. 9 der Europäischen Charta für die kommunale Selbstverwaltung vom 15. Oktober 1985 (BGBl. 1987 II 65) führt zu keinem für die Beschwerdeführerin günstigeren Ergebnis und wirkt sich auf die Auslegung des Art. 99 Sätze 2 und 3 LV nicht aus. Die in Art. 9 der Charta niedergelegten Grundsätze über die “Finanzmittel der kommunalen Gebietskörperschaften” enthalten keine konkreten Vorgaben für die Ausgestaltung des Finanzausgleichs oder gar seiner Mindesthöhe. Sie gehen über Art. 99 LV nicht hinaus.

III.

Die Entscheidung über die teilweise Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 32 Abs. 7 Satz 2 VerfGGBbg.

Dr. Macke Dr. Dombert
Prof. Dr. Harms-ZieglerHavemann
Dr. Jegutidse Dr. Knippel
Prof. Dr. Schröder Weisberg-Schwarz
Prof. Dr. Will