Entscheidungsvorblatt
 
VfGBbg: 4/94 Urteil vom: 10.11.1994 S-Nr.: 21
   
Verfahrensart: abstrakte Normenkontrolle
Hauptsache
     
entscheidungserhebliche 
Vorschriften:
- LV, Art. 55 Abs. 2; LV, Art. 56 Abs. 1; LV, Art. 67 Abs. 1; LV, Art. 68;
  LV, Art. 113 Nr. 2
- VerfGGBbg, § 39
- FraktG, § 1 Abs. 1 Satz 1
   
Schlagworte: - Fraktion
- Parlamentsrecht
- Opposition
- Homogenität
   
amtlicher Leitsatz: 1. Die Zulässigkeit des Antrages eines Fünftels der Mitglieder des Landtages auf abstrakte Normenkontrolle wird weder durch den Ablauf der Legislaturperiode noch durch das Ausscheiden von Antragstellern aus dem Landtag berührt.

2. Es ist mit der Landesverfassung vereinbar, daß § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag Brandenburg die Fraktionen als Vereinigungen von Mitgliedern des Landtages definiert, die derselben Partei, politische Vereinigung oder Listenvereinigung angehören oder von derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung als Wahlbewerber aufgestellt worden sind.

3. Der Landtag hat bei der Entscheidung, ob er einer abweichenden Fraktionsbildung zustimmt, dem Geist der Verfassung und der verfassungsrechtlichen Stellung des Abgeordneten Rechnung zu tragen. Die Entscheidung des Landtages ist verfassungsgerichtlich überprüfbar.
   
Fundstellen: - LVerfGE 2, 201
   
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Urteil vom 10.11.1994 - VfGBbg 4/94 -, verfassungsgericht.brandenburg.de

 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
  4/94


IM NAMEN DES VOLKES
U R T E I L

In dem Verfahren über den Normenkontrollantrag

der Abgeordneten des Landtages Brandenburg

Peter Schüler, Günter Nooke, Wolfgang Pohl, DetlefGrabert, Rolf Wettstädt, Rosemarie Fuchs, Dr. Stefan Körber, Heinz Vietze, Prof. Dr. Lothar Bisky, Beate Thrams, Harald Petzold, Hannelore Birkholz, Dr. Helmuth Markov, ChristelFiebiger, Prof. Dr. Bernhard Gonnermann, Stefan Ludwig, Dr. Margot Theben, Prof. Dr. Michael Schumann, Kerstin Bednarsky undGerlinde Stobrawa,

Antragsteller,

wegen Überprüfung des § 1 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag Brandenburg vom 29. März 1994 (Fraktionsgesetz - FraktG -, GVBl. I S. 86) auf seine Vereinbarkeit mit der Verfassung des Landes Brandenburg

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburgauf die mündliche Verhandlung vom 20. Oktober 1994
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Prof. Dr. von Arnim, Dr. Knippel, Prof. Dr. Mitzner, Prof. Dr. Schöneburg, Prof. Dr. Schröder und Weisberg-Schwarz

für R e c h t erkannt:

Es ist mit der Verfassung des Landes Brandenburg vereinbar, daß § 1 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag Brandenburg (Fraktionsgesetz - FraktG) Fraktionen als Vereinigungen von Mitgliedern des Landtages definiert, die derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung angehören oder von derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung als Wahlbewerber aufgestellt worden sind.

G r ü n d e :

A.

Die Antragsteller, Abgeordnete des Landtages Brandenburg, stellen im Wege des Normenkontrollantrages zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung, ob § 1 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag Brandenburg (Fraktionsgesetz - FraktG) mit der Verfassung des Landes Brandenburg vereinbar ist, soweit darin Fraktionen als Vereinigungen von Mitgliedern des Landtages bezeichnet werden, "die derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung angehören oder von derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung als Wahlbewerber aufgestellt worden sind".

I.

§ 1 Abs. 1 FraktG hat folgenden Wortlaut:

(1) Fraktionen sind Vereinigungen von mindestens vier Mitgliedern des Landtages, die derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung angehören oder von derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung als Wahlbewerber aufgestellt worden sind. Sie wirken mit eigenen Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederungen an der Arbeit des Landtages mit und unterstützen die parlamentarische Willensbildung. Die Bildung einer Fraktion bedarf, soweit sie abweichend von Satz 1 oder nach Ablauf eines Monats seit der Konstituierung des Landtages erfolgt, der Zustimmung des Landtages.

Nach Absatz 2 kann ein Mitglied des Landtages nur einer Fraktion angehören. Nach Absatz 3 können die Fraktionen am allgemeinen Rechtsverkehr teilnehmen und unter ihrem Namen klagen oder verklagt werden. Nach Absatz 4 bestimmt das Nähere über die parlamentarischen Rechte und Pflichten einer Fraktion die Geschäftsordnung des Landtages.

Der im Dezember 1993 von den Fraktionen gemeinsam im Landtag eingebrachte Entwurf des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag Brandenburg (LT-Drs. 1/2539) enthielt noch keine Bezugnahme auf dieselbe Partei, politische Vereinigung oder Listenvereinigung. Diese sogenannte "Anforderung einer politischen Homogenität" wurde erst durch Änderungsanträge der Koalitionsfraktionen vom 24. Februar 1994 ("Fraktionen sind Vereinigungen von mindestens vier Mitgliedern des Landtages, die von derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung als Wahlbewerber aufgestellt worden sind.") und des Abgeordneten Dr. Knoblich vom 10. März 1994 ("Fraktionen sind Vereinigungen vonmindestens vier Mitgliedern des Landtages, die derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung angehören oder von derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung als Wahlbewerber aufgestellt worden sind.") in das Gesetzgebungsverfahren eingeführt. Die Änderungsanträge waren Gegenstand von Beratungen des Hauptausschusses in seinen Sitzungen vom 24. Februar 1994 (Ausschußprotokoll 1/974) und 10. März 1994 (Ausschußprotokoll 1/996).

Begründet wurden die Änderungsanträge im wesentlichen damit, daß für die Wähler bereits zum Zeitpunkt der Stimmabgabe die möglichen parlamentarischen Fraktionen erkennbar sein müßten (so der Abg. Birthler in der 59. Sitzung des Hauptausschusses vom 24. Februar 1994, Ausschußprotokoll 1/974, S. 3 f.; vgl. auch Abg. Klein während der 2. Lesung des Gesetzentwurfes am 23. März 1994, Plenarprotokoll 1/89, S. 7327). Dem wurde unter Hinweis auf Art. 67 der Landesverfassung (LV) entgegengehalten, daß die Fraktionsbildung der freien Entscheidung der Abgeordneten unterliege und die Fraktionen nicht eine bloße Verlängerung der Parteien, politischen Vereinigungen und Listenvereinigungen in das Parlament hinein seien (so der Antrag-steller Abg. Nooke in der 60. Sitzung des Hauptausschusses vom 10. März 1994, Ausschußprotokoll 1/996, S. 12 f., und in der 2. Lesung des Gesetzentwurfes am 23. März 1994, Plenarprotokoll 1/89, S. 7329 f.; vgl. auch Antragsteller Abg. Vietze während der 2. Lesung des Gesetzentwurfes am 23. März 1994, Plenarprotokoll 1/89, S. 7328).

In seiner Beschlußempfehlung vom 10. März 1994 (LT-Drs. 1/2794) schlug der Hauptausschuß die Gesetz gewordene Fassung des § 1 Abs. 1 S. 1 FraktG vor. Mit dieser Fassung sollte erreicht werden, daß die späteren Fraktionsbildungen grundsätzlich bereits zum Zeitpunkt der Wahlentscheidung erkennbar seien (vgl. a.a.O. S. 17).

Bei der zweiten und letzten Lesung des Gesetzentwurfes fand ein Änderungsantrag von sieben Abgeordneten - sämtlich Antragsteller in dem vorliegenden verfassungsgerichtlichen Verfahren - mit dem Ziel, die Fraktionsbildung von der Anforderung einer politischen Homogenität der Fraktionsmitglieder zu lösen (LT-Drs. 1/2868), keine Mehrheit.

Am 11. Oktober 1994 hat sich der zweite Landtag Brandenburg konstituiert. Von den 20 Antragstellern sind acht nicht mehr Mitglieder des Landtages.

II.

Zur Begründung ihres am 2. Mai 1994 eingegangenen Antrages auf abstrakte Normenkontrolle machen die Antragsteller geltend:

Art. 67 Abs. 1 S. 1 LV beschreibe die Fraktionen als Zusammenschlüsse von Mitgliedern des Landtages ohne weitere Einschränkung, Art. 56 Abs. 1 S. 1 LV die Abgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes, die an Weisungen nicht gebunden sind. Beide Verfassungsbestimmungen stünden einer einfachgesetzlichen Anbindung der Fraktionsmitglieder an dieselbe Partei, politische Vereinigung oder Listenvereinigung entgegen. Die Fraktionsbildung werde hierdurch in verfassungswidriger Weise erschwert. Dies werde insbesondere bei Abgeordneten anschaulich, die als Einzelbewerber Direktmandate errungen hätten. Der Gesetzesvorbehalt in Art. 67 Abs. 1 S. 5 LV rechtfertige keine substantielle Einschränkung des Rechts auf Fraktionsbildung nach Art des § 1 Abs. 1 S. 1 FraktG. Art. 67 Abs. 1 S. 1 in Verbindung mit S. 4 LV sichere jedenfalls bis zum Zeitpunkt der Konstituierung des Landtages jede Fraktionsbildung.

III.

Das Gericht hat dem Landtag und der Landesregierung Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Die Landesregierung hat von einer Stellungnahme abgesehen. Der Landtag hat sich folgendermaßen geäußert: § 1 Abs. 1 S. 1 FraktG halte sich im Rahmen der dem Landtag in Art. 67 Abs. 1 S. 5 LV vorbehaltenen Regelungsbefugnis. Vor dem Hintergrund der historischen Entwicklung der politischen Parteien und Fraktionen und unter Mitberücksichtigung der durch § 1 Abs. 1 S. 3 FraktG eröffneten abweichenden Fraktionsbildung mit Zustimmung des Landtages bewege sich die (grundsätzliche) Anforderung einer politischen Homogenität der Fraktionsmitglieder innerhalb des gesetzgeberischen Handlungsspielraums. Der zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung gestellte § 1 Abs. 1 S. 1 FraktG verstoße weder gegen den Gleichheitssatz noch gegen die in Art. 56 Abs. 1 LV verbürgte Mandatsfreiheit der Abgeordneten noch gegen die in Art. 55 Abs. 2 LV angelegte Oppositionsfreiheit noch gegen den parlamentarischen Grundsatz des Minderheitenschutzes. Als sachliche Erwägung liege der gesetzlichen Regelung insbesondere das im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Bestreben zugrunde, den Wählern in bezug auf mögliche Fraktionsbildungen von vornherein Klarheit zu verschaffen. Zugleich diene die Regelung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments.

B.

Der Normenkontrollantrag auf Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 1 S. 1 FraktG ist gemäß Art. 113 Nr. 2 LV, § 39 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) zulässig. Die 20 Antragsteller erfüllen das in Art. 113 Nr. 2 LV, § 39 VerfGGBbg verlangte Quorum vom einem Fünftel der Mitglieder des Landtages. Der Antrag ist nicht dadurch unzulässig geworden, daß sich inzwischen der zweite Landtag Brandenburg konstituiert hat, dem acht der Antragsteller nicht mehr angehören. Die sogenannte parlamentarische Diskontinuität beeinflußt die Wirksamkeit der zuvor aus dem Parlament heraus vorgenommenen Prozeßhandlungen nicht (vgl. BVerfGE 79, 311, 327; 82, 286, 297 für den Bundestag; Jekewitz, JöR 27 [1978], 75, 141). Der zwischenzeitliche Verlust der Abgeordnetenstellung läßt die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrages unberührt. Der Antrag setzt das im öffentlichen Interesse liegende objektive Verfahren der abstrakten Normenkontrolle in Gang; seine Durchführung ist von Veränderungen auf seiten der Antragsteller unabhängig (vgl. BVerfGE 1, 396, 414).

C.

Der Normenkontrollantrag ist indes unbegründet. § 1 Abs. 1S. 1 FraktG ist nach Maßgabe der nachfolgenden Gründe verfassungskonform. Der Landtag durfte in dem hier in Frage stehenden Zusammenhang sowohl eine Regelung durch formelles Gesetz treffen (I.) als auch - in inhaltlicher Hinsicht - die Fraktionsbildung vom Grundsatz einer politischen Homogenität der Fraktionsmitglieder nach Art des § 1 Abs. 1 S. 1 FraktG abhängig machen (II.); allerdings ist von Verfassungs wegen für die Frage einer Zustimmung des Landtages zu einer abweichenden Fraktionsbildung der verfassungsrechtlichen Stellung der Abgeordneten gebührend Rechnung zu tragen (III.).

I.

Der Landtag durfte sich für die Festlegung der Voraussetzungen, unter denen sich Fraktionen bilden können, der Form des Gesetzes bedienen und war insoweit nicht auf das Instrument der Geschäftsordnung verwiesen. Zwar umfaßt das herkömmlicherweise in der Handlungsform der Geschäftsordnung geregelte und mit den Regelungsgegenständen "Geschäftsgang" und "Disziplin" umschriebene Geschäftsordnungsrecht (vgl. BVerfGE 44, 308, 314 f.; 70, 324, 360; 80, 188, 218) auch die Festlegung der Voraussetzungen, unter denen sich Fraktionen bilden können (so für den Bundestag BVerfGE 80, 188, 219; 84, 304, 321; für den Bayerischen Landtag BayVerfGHE 29, 62, 87). Die Geschäftsordnung des Landtages Brandenburg enthält sich jedoch einer solchen Regelung und verweist in § 8 Abs. 1 auf das Fraktionsgesetz. Unabhängig von der Frage, ob bereits die parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie selbst, die der Landtag nach Art. 68 LV besitzt, eine Wahlfreiheit zwischen den Handlungsformen der Geschäftsordnung und des formellen Gesetzes einräumt, ist die gesetzliche Regelung von Geschäftsordnungsangelegenheiten jedenfalls bei Vorliegen einer verfassungsgesetzlichen Ermächtigung zulässig. So liegt es im Land Brandenburg. Nach Art. 67 Abs. 1 S. 1 bis 4 LV bestehen die Fraktionen aus Mitgliedern des Landtages, wirken sie mit eigenen Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederungen an der Arbeit des Landtages mit, unterstützen sie die parlamentarische Willensbildung, haben sie insofern Anspruch auf eine angemessene Ausstattung und unterliegt die nachträgliche Fraktionsbildung der Zustimmung des Landtages. Nach Art. 67 Abs. 1 S. 5 LV regelt das Nähere ein Gesetz. Nach der Systematik des Art. 67 Abs. 1 LV und unbeschadet des Art. 68 LV erstreckt sich dieser Regelungsvorbehalt als Schlußsatz des Art. 67 Abs. 1 LV auf dessen gesamten Inhalt. In seinem Anwendungsbereich verdrängt Art. 67 Abs. 1 S. 5 LV von Verfassungs wegen als lex specialis die parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie des Art. 68 LV, die damit eine entsprechende Einschränkung erfährt. Die Verfassung ist nicht gehindert, Geschäftsordnungsangelegenheiten partiell dem Gesetzgeber und der Handlungsform des Gesetzes zuzuweisen und auf diese Weise die herkömmlichen staatsorganisationsrechtlichen Gewichte zu verschieben. Auch wenn die Selbstorganisationskompetenz des Parlaments ein Wesensbestandteil des Landtages als Verfassungsorgan (so für die Verfassungsorgane allgemein etwa Arndt, Parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie und autonomes Parlamentsrecht, 1966, S. 60 ff.; Bleckmann, Staatsrecht I - Staatsorganisationsrecht, 1993, Rdn. 1904; Bieber, Das Verfahrensrecht von Verfassungsorganen, 1992, S. 43) sowie Ausdruck und Bestandteil des Grundsatzes der Gewaltenteilung (dazu Bollmann, Verfassungsrechtliche Grundlagen und allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen des Selbstorganisationsrechts des Bundestages, 1992, S. 143; Schröder, M., Grundlagen und Anwendungsbereich des Parlamentsrechts, 1979, S. 202) und des Demokratieprinzips (Bollmann, a.a.O., S. 152) ist, so kann doch die Verfassung selbst die Grenzen für das Zusammenwirken der Verfassungsorgane und ihre Befugnisse eigenständig bestimmen. Auch nach seiner Entstehungsgeschichte bezieht sich der Regelungsvorbehalt des Art. 67 Abs. 1 S. 5 LV auf den gesamten voranstehenden Inhalt des Art. 67 Abs. 1 LV. Das ergibt sich aus den für die verfassungshistorische Auslegung maßgeblichen Erwägungen und Beratungen des zuletzt mit der Materie befaßten Verfassungsausschusses, des sogenannten Verfassungsausschusses II (dazu bereits VerfGBbg, Urteil vom 14. Juli 1994- VfGBbg 8/94, 8/94 EA - AU S. 7). Zwar war die Reichweite des Regelungsvorbehalts ausweislich der Protokolle zu keiner Zeit ausdrücklich Gegenstand der Verfassungsberatungen. Aber die geltende Fassung des Art. 67 Abs. 1 LV geht auf Beschlüsse und Änderungsanträge im Verfassungsausschuß II zurück, die dazu führten, daß der nach der ursprünglichen Entwurfsfassung des Verfassungsausschusses gegebene sprachliche und systematische Zusammenhang zwischen dem Anspruch der Fraktionen auf angemessene Ausstattung und dem Regelungsvorbehalt aufgelöst wurde und der Regelungsvorbehalt damit sämtliche vorangehenden Sätze des Absatzes 1 umfaßt (vgl. dazu Protokoll der 5. Sitzung des Verfassungsausschusses I vom 13. Mai 1991, Dokumentation zur Verfassung des Landes Brandenburg, Band 2, S. 260; Protokoll der 12. Sitzung des Verfassungsausschusses I vom 13. Dezember 1991, a.a.O., Band 2, S. 402; Protokoll der 28. Sitzung des Hauptausschusses A 1 vom 5. März 1992, Ausschußprotokoll 1/356, a.a.O., Band 3, S. 661; Protokoll der 7. Sitzung des Verfassungsauschusses II vom 3. April 1992, a.a.O., Band 3,S. 870).

Mit dem Regelungsvorbehalt in Art. 67 Abs. 1 S. 5 trägt die Verfassung des Landes Brandenburg zugleich jüngeren Erkenntnissen Rechnung, wonach die Rechtsverhältnisse der Fraktionen einer gesetzlichen Regelung nicht nur zugänglich sind, sondern ihrer in Teilbereichen geradezu bedürfen (vgl. etwa zur Fraktionsfinanzierung die Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung,BT-Drs. 12/4425 S. 40).

II.

Auch inhaltlich verstößt der in § 1 Abs. 1 S. 1 FraktG festgelegte Grundsatz einer politischen Homogenität der Fraktionsmitglieder nicht gegen die Landesverfassung. Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken gegen die grundsätzliche Beschränkung der Fraktionsbildung auf Mitglieder und Wahlbewerber derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung lassen sich weder aus Art. 67 Abs. 1 S. 1 LV (1.) noch aus dem in Art. 55 Abs. 2 LV verbürgten Recht der Opposition auf Chancengleichheit (2.) noch aus der in Art. 56 Abs. 1 LV beschriebenen Vertretungsfunktion und Mandatsfreiheit der Abgeordneten (3.) herleiten.

1. a) Die in § 1 Abs. 1 S. 1 FraktG bestimmten Voraussetzungen für die Fraktionsbildung widersprechen nicht Art. 67 Abs. 1 S. 1 LV. Der dort getroffenen Festlegung, daß Fraktionen aus Mitgliedern des Landtages bestehen, kommt zuvörderst eine ausgrenzende Bedeutung in dem Sinne zu, daß ausschließlich Landtagsabgeordnete - und nicht etwa auch Mitarbeiter - einer Fraktion angehören können. In anderer Hinsicht beschreibt Art. 67 Abs. 1 S. 1 LV die Voraussetzungen, unter denen sich Fraktionen bilden können, nicht abschließend. So bestand in der mündlichen Verhandlung vor dem Gericht Einvernehmen darüber, daß sich etwa gegen die Regelung in § 1 Abs. 2 FraktG, wonach jeder Abgeordnete nur einer Fraktion angehören kann, keine Bedenken ergeben.

Der in Art. 67 Abs. 1 S. 1 LV verwendete Begriff der "Fraktion" bedeutet, anders als das lateinische Ursprungswort, nicht lediglich Teil (des Parlaments) in äußerlicher Hinsicht. Vielmehr verbinden sich mit dem Begriff nach allgemeinem Verständnis durch die Parlamentsgeschichte geprägte inhaltliche Vorstellungen dahingehend, daß die Mitglieder derselben Fraktion durch übereinstimmende politische Grundvorstellungen miteinander verbunden sind. Das ist die Konsequenz zum einen aus der Aufgabenstellung der parlamentarischen Fraktionen und zum anderen daraus, daß die Übernahme des Abgeordnetenmandates im Regelfall als Repräsentant einer politischen Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung erfolgt.

Die Fraktionen sind als politisches innerparlamentarisches Gliederungsprinzip notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens (vgl. BVerfGE 10, 1, 14; 20, 56, 104; 43, 142, 147; 80, 188, 219; 84, 304, 324). Ihnen kommt von Verfassungs wegen die Aufgabe der Koordination und Konzentration parlamentsinterner Arbeit und Willensbildung zu (vgl. Art. 67 Abs. 1 S. 2 LV). Sie steuern und erleichtern die parlamentarische Arbeit, indem sie eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und aufeinander abstimmen sowie für eine umfassende Information ihrer Mitglieder sorgen. Auf diese Weise bündeln sie die jeweiligen unterschiedlichen politischen Positionen. Die Fraktionen können diese ihnen zugewiesenen innerparlamentarischen Entlastungs-, Lenkungs- und Gestaltungsaufgaben nur dann sachgerecht wahrnehmen, wenn ihre Mitglieder durch eine gleichgerichtete politische Grundhaltung verbunden sind.

Wenn auch die Fraktionen als staatsorganisationsrechtliche Gliederungen des Parlaments rechtlich und organisatorisch von den politischen Parteien losgelöst sind, so sind sie doch zugleich auf parlamentarischer Ebene Repräsentanten der anerkannten politischen Parteien (sog. Doppelfunktionalität der Fraktionen, vgl. BVerfGE 10, 1, 14; 70, 324, 350; 84, 304, 324). In der Öffentlichkeit werden politische Parteien und Fraktionen "als lediglich organisatorisch getrennte Einrichtungen der jeweils zugehörigen politischen Kräfte" angesehen (Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, BT-Drs. 12/4425 S. 33). Daran ändert auch die in jüngerer Zeit im Schrifttum kritisch beleuchtete Parteibindung der Fraktionsmitglieder (Hohm, NJW 1985, 408, 410; Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, S. 266 f.; Seifert, Die politischen Parteien in der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 343) nichts. Diese Tendenzen haben das traditionelle Verständnis von der "Fraktion" nicht umprägen können.

Indem der Verfassungstext in Art. 67 Abs. 1 S. 1 LV einen solchermaßen vorgeprägten Fraktionsbegriff verwendet und in Satz 5 das Nähere einem Gesetz vorbehält, überläßt es die Landesverfassung dem Gesetzgeber, den Fraktionsbegriff genauer zu bestimmen und näher einzugrenzen. § 1 Abs. 1 S. 1 FraktG hält sich in dem dadurch eröffneten Rahmen, ohne in Widerspruch zu Art. 67 Abs. 1 S. 1 LV zu geraten. Vielmehr wird der dort - in Art. 67 Abs. 1 S. 1 LV - verwendete Begriff "Fraktion" unter Inanspruchnahme des für das "Nähere" geltenden Gesetzesvorbehalts in eine mit dem wiedergegebenen allgemeinen Wortsinn vereinbare Definition umgesetzt.

b) Soweit die Verfassungsmaterialien Hinweise auf Überlegungen zur Abkehr von dem hergebrachten Verständnis des Begriffs "Fraktion" und in Richtung auf eine von politischer Homogenität losgelöste Fraktionsbildung erkennen lassen, hat dies in der Verfassung selbst keinen hinreichenden Niederschlag gefunden. Wortlaut und Systematik der Verfassung führen aus sich selbst heraus zu der dargelegten Auslegung. Solchenfalls können die bei der Entstehung der Verfassung diskutierten Vorstellungen, Beweggründe und Regelungsabsichten allenfalls bei einem eindeutigen Befund, einer eindeutig und nachweisbar auf ein anderes Ergebnis gerichteten Regelungsabsicht des Verfassungsgebers, eine abweichende Auslegung rechtfertigen. So liegt es jedoch hier nicht. Allerdings war zunächst die Anforderung einer politischen Homogenität der Fraktionsmitglieder, ähnlich wie sie später in § 1 Abs. 1 S. 1 FraktG Eingang gefunden hat, in dem Entwurf der Landesverfassung vorgesehen (vgl. Entwurf der Verfassung des Landes Brandenburg vom 31. Mai 1991, GVBl. S. 96; Entwurf der Verfassung des Landes Brandenburg vom 13. Dezember 1991, LT-Drs. 1/625). Daß dieser Textteil nicht in die Verfassung gelangt ist, ist jedoch das Ergebnis gegenläufiger Erwägungen. So gab es im Hauptausschuß Bedenken gegen eine solche Regelung in der Verfassung, da sie weit "in den geschäftsordnungsmäßigen Bereich" hineinreiche (vgl. Protokoll der 28. Sitzung des Hauptausschusses A 1 vom 5. März 1992, Ausschußprotokoll 1/356, a.a.O., Band 3, S. 661). Es wurde aber auch die Ansicht vertreten, daß bei Bedarf eine "gesetzliche Regelung zu Fraktionen" möglich sei (vgl. Antragsteller Abg. Nooke, a.a.O.). Der Direktor des Landtages wies darauf hin, daß die großen Parteien eine bundesweite Regelung dieser Frage beabsichtigten (a.a.O., S. 662). Von anderer Seite wurden die inhaltlichen Anforderungen an die politische Homogenität der Fraktionsmitglieder als "eine unzulässige Einschränkung der Freiheit des Abgeordneten" betrachtet (so Antragsteller Abg. Nooke, a.a.O., S. 661). Ohne diese verschiedenartigen Erwägungen ausdiskutiert zu haben, sprach sich sodann der - mitberatend tätige - Hauptausschuß mehrheitlich gegen die Entwurfsfassung und für die schließlich geltendes Verfassungsrecht gewordene Formulierung - noch ohne Art. 67 Abs. 1 S. 4 LV - aus.

Diese Empfehlung des Hauptausschusses war Gegenstand der anschließenden Beratung im Verfassungsausschuß II. Dem Vorschlag des Hauptausschusses wurde entgegengehalten, daß es dem Wählerwillen entspreche, daß sich Fraktionen nur aus Mitgliedern derselben Partei, politischen Vereinigung oder Listenvereinigung zusammensetzen, die Bildung mehrerer Fraktionen aus Mitgliedern derselben Partei verhindert werden müsse sowie der Fraktionswechsel und die Fraktionsneubildung während der Legislaturperiode die Mehrheitsverhältnisse veränderten und überhaupt schädlich seien (so die Abg. Dettmann, Protokoll der 2. Sitzung des Verfassungsausschusses II vom 13. März 1992, a.a.O., Band 3, S. 505). Demgegenüber wurde die Fraktionsneubildung während der Legislaturperiode als ein Bestandteil der Abgeordnetenfreiheit angesehen (so Abg. Dr. Diestel, a.a.O.). Einen Kompromiß zwischen diesen gegenläufigen Standpunkten sahen die Ausschußmitglieder darin, den Vorschlag des Hauptausschusses um den geltenden Art. 67 Abs. 1 S. 4 LV zu ergänzen (so die Abg. Birthler und Dettmann, a.a.O., S. 505 f.).

Hiernach führt die Auswertung der Verfassungsmaterialien nicht zu einem eindeutigen Ergebnis. Die Beratungen im Verfassungsausschuß II geben keinen zuverlässigen Aufschluß über die Regelungsabsichten zu Art. 67 Abs. 1 S. 1 LV. Ausdrücklicher Gegenstand der Beratungen, die schließlich zur Einfügung des Zustimmungsvorbehaltes (Satz 5) führten, waren die (möglichen) Gefahren für die parlamentarische Arbeit bei unbeschränkter Möglichkeit zur Fraktionsneubildung und zum Fraktionswechsel während der Legislaturperiode. Aus den diesbezüglichen Erwägungen lassen sich keine verläßlichen Erkenntnisse dahingehend gewinnen, daß die Fraktionsbildung auch nur bis zur Konstituierung des Parlaments allein der Entscheidungsfreiheit der Abgeordneten unterliegen sollte. Deshalb hat es bei der dargelegten Auslegung nach Wortlaut und Systematik der Verfassung, deren Ergebnis zugleich der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Landtages zugute kommt, zu verbleiben.

2. Nach Art. 55 Abs. 2 LV ist die Opposition ein wesentlicher Bestandteil der parlamentarischen Demokratie und hat das Recht auf Chancengleichheit. Die Verfassungsnorm verbrieft Stellung und Aufgabe der Opposition in der parlamentarischen Demokratie einschließlich ihrer Chance, selbst zur parlamentarischen Mehrheit zu erstarken. Diese verfassungsrechtliche Gewährleistung zugunsten der parlamentarischen Opposition umfaßt jedoch nicht das Recht auf eine bestimmte innerparlamentarische Organisationsform und damit auch nicht auf eine uneingeschränkt mögliche Fraktionsbildung. Dafür fehlt es an einem spezifischen Zusammenhang zwischen der Stellung als parlamentarische Opposition und einer bestimmten Organisationsform. Regelungen, die die innerparlamentarischen Zusammenschlüsse der Abgeordneten zum Gegenstand haben, betreffen gleichermaßen Abgeordnete, die die Regierung untersützen, und Abgeordnete, die sich in Opposition zu ihr befinden. Innerparlamentarische Organisationsformen der Abgeordneten in Gestalt verschiedener denkbarer Zusammenschlüsse sind unabhängig von der parlamentarischen Rolle als Opposition. Art. 55 Abs. 2 LV schützt oppositionelle Abgeordnete erst insoweit, als sie auch bei Fehlen einer bestimmten Organisationsform über innerparlamentarische Rechte verfügen können müssen, die der Chancengleichheit genügen.

3. Die in Art. 56 Abs. 1 LV beschriebene Vertretungsfunktion und Mandatsfreiheit der Abgeordneten schließt nicht das Recht zur voraussetzungslosen Fraktionsbildung ein. Art. 56 Abs. 1 LV bestimmt, daß die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes und an Aufträge und Weisungen nicht gebunden sind und von niemandem gezwungen werden dürfen, gegen ihr Gewissen und ihre Überzeugung zu handeln. Dies schließt zwar die Berechtigung eines jeden Abgeordneten ein, sich mit anderen Abgeordneten zu gemeinsamer Arbeit zusammenzufinden und gegebenenfalls auch Fraktionen zu bilden (vgl. für den Bundestag BVerfGE 80, 188, 220; 84, 304, 324). Aber die Definition der innerparlamentarischen Organisationsform "Fraktion" ist Sache des ganzen Parlaments. Den einzelnen Abgeordneten steht keine eigene Definitionskompetenz für den Fraktionsbegriff und kein uneingeschränktes Selbstbestimmungsrecht zu, soweit es um die Frage geht, ob eine Gruppierung im Landtag den Fraktionsstatus erhält.

Die in § 1 Abs. 1 S. 1 FraktG für die Fraktionsbildung grundsätzlich geforderte Anbindung an dieselbe Partei, politische Vereinigung oder Listenvereinigung der Fraktionsmitglieder schränkt die Vertretungsfunktion und Mandatsfreiheit der Abgeordneten nicht verfassungswidrig ein. Zur Erfüllung der den Fraktionen zukommenden parlamentarischen Entlastungs-, Lenkungs- und Gestaltungsaufgaben ist es verfassungsrechtlich zulässig, den Zusammenschluß zu einer Fraktion grundsätzlich von übereinstimmenden politischen Grundvorstellungen ihrer Mitglieder, die an äußere und damit überprüfbare Merkmale anknüpfen, abhängig zu machen (vgl. dazu etwa BVerfGE 44, 308, 318; 84, 304, 322).

Das Interesse an der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments rechtfertigt allerdings nicht den gänzlichen Ausschluß der Bildung von Fraktionen jenseits der durch eine Bindung an dieselbe Partei, politische Vereinigung oder Listenvereinigung nach außen dokumentierten politischen Grundübereinstimmung. Anderenfalls wären namentlich zwei Gruppen von Abgeordneten dauerhaft gehindert, Fraktionen zu bilden: zum einen Einzelbewerber, die Direktmandate errungen haben, und zum zweiten Abgeordnete, die im Laufe einer Legislaturperiode aus ihrer Fraktion ausscheiden. Gegen einen mit Art. 56 Abs. 1 LV unvereinbaren völligen Entzug des parlamentarischen Rechts zur Fraktionsbildung (vgl. BVerfGE 44, 308, 316; 80, 188, 217 f.; 84, 304, 321 f. zum Prinzip der gleichen Mitwirkungsbefugnis der Abgeordneten im Bundestag) trifft jedoch § 1 Abs. 1 S. 3 FraktG verfassungsrechtlich hinreichend Vorsorge, indem er eine von den Voraussetzungen des Satzes 1 abweichende Fraktionsbildung unter dem Vorbehalt der Zustimmung des Landtages zuläßt ("Öffnungsklausel"). Dies ist seinerseits von dem Regelungsvorbehalt des Art. 67 Abs. 1 S. 5 LV gedeckt.

III.

Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungsgericht geäußerten Besorgnis der Antragsteller, daß das Erfordernis der Zustimmung des Landtags zu einer abweichenden Fraktionsbildung eine hohe Hürde darstelle, von "Machtfragen" abhängen könne und die Gefahr einer willkürlichen faktischen Beeinträchtigung der parlamentarischen Wirkungsmöglichkeiten der betreffenden Landtagsabgeordneten in sich berge, ist durch eine dem Geist der Landesverfassung entsprechende und die verfassungsrechtliche Stellung des Abgeordneten berücksichtigende Handhabung der Zustimmungskompetenz des Landtages zu begegnen. Fühlt sich der einzelne betroffene Abgeordnete dadurch, daß der Landtag die Zustimmung zur Fraktionsbildung verweigert, in seinen Rechten beeinträchtigt, kann er die Entscheidung des Landtags im Wege der Organstreitigkeit zur Überprüfung durch das Verfassungsgericht des Landes stellen, welches sodann unter Abwägung der in Frage stehenden Verfassungsgüter darüber zu befinden hat, ob die Verweigerung der Zustimmung mit der Verfassung vereinbar ist.

Dr. Macke Prof. Dr. von Arnim
Dr. Knippel Prof. Dr. Mitzner
Prof. Dr. Schöneburg Prof. Dr. Schröder
Weisberg-Schwarz