Entscheidungsvorblatt

VfGBbg: 8/97 Beschluss vom: 21.01.1998 S-Nr.: 146
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
entscheidungserhebliche
Vorschriften:
- LV, Art. 98 Abs. 3; LV, Art. 97; LV, Art. 100
- VerfGGBbg, § 51 Abs. 1
Schlagworte: - kommunale Selbstverwaltung
- Beschwerdebefugnis
- Grundrechtsberechtigung
- Selbstverwaltungsaufgabe
amtlicher Leitsatz:
Fundstellen: - NJ 1998, 197
- LKV 1998, 197 (nur LS)
- LVerfGE 8, 71
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 21. Januar 1998 - VfGBbg 8/97 -, https://verfassungsgericht.brandenburg.de
 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
8/97



IM NAMEN DES VOLKES
B E S C H L U S S

In dem Verfahren über die kommunale Verfassungsbeschwerde

des Amtes Fehrbellin,
vertreten durch den Amtsdirektor,
Johann-Sebastian-Bach-Straße 6,
16833 Fehrbellin,

Beschwerdeführers,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt W.,

betreffend § 16 Abs. 3 Satz 1 und 2 des Kindertagesstättengesetzes des Landes Brandenburg vom 10. Juni 1992 (GVBl. I S. 178) in der Änderungsfassung des Gesetzes vom 7. Juni 1996 (GVBl. I S. 182)

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Dr. Dombert, Dr. Knippel, Prof. Dr. Mitzner, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Prof. Dr. Schröder, Weisberg-Schwarz und Prof. Dr. Will

am 21. Januar 1998

b e s c h l o s s e n :

Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

G r ü n d e :

A.

Der Beschwerdeführer ist ein von 17 Gemeinden gebildetes Amt, die ihm die Trägerschaft ihrer Kindertagesstätten übertragen haben. Mit der Kommunalverfassungsbeschwerde greift er eine Vorschrift des Kindertagesstättengesetzes des Landes Brandenburg an, nach der er sich zur Erstattung von Sachkosten für die Kindertagesstätte eines freien Trägers im Amtsgebiet verpflichtet sieht. Das Begehren des Beschwerdeführers wirft die Frage auf, ob Ämter im Lande Brandenburg Gemeindeverbände im Sinne der Landesverfassung sind und als solche Kommunalverfassungsbeschwerde erheben können.

I.

Der Zusammenschluß der Gemeinden zur Bildung des beschwerdeführenden Amtes beruht auf der mit Artikel 1 des Gesetzes vom 19. Dezember 1991 eingeführten Amtsordnung für das Land Brandenburg (GVBl. I S. 682), die als Artikel 3 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg vom 15. Oktober 1993 neu bekannt gemacht worden ist (GVBl. I S. 398, 450; geändert durch Gesetz vom 30. Juni 1994, GVBl. I S. 230). Die Amtsordnung beschreibt die Ämter als Körperschaften des öffentlichen Rechts, die aus aneinandergrenzenden Gemeinden desselben Landkreises bestehen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 AmtsO). Soweit in Gesetzen oder Verordnungen der Gemeindeverband als Sammelbegriff verwendet wird, gelten nach § 1 Abs. 1 Satz 2 AmtsO auch die Ämter als Gemeindeverbände. Organe des Amtes sind der Amtsausschuß und der Amtsdirektor. Der Amtsausschuß trifft alle für das Amt wichtigen Entscheidungen (§ 7 Abs. 1 AmtsO). Er besteht aus den Bürgermeistern der amtsangehörigen Gemeinden und jeweils einem weiteren aus der Mitte der Gemeindevertretung gewählten Mitglied (§ 6 AmtsO). Der Amtsausschuß wählt für die Dauer von 8 Jahren den Amtsdirektor, der das Amt als hauptamtlicher Beamter gesetzlich vertritt (§ 9 Abs. 1 und 4 AmtsO). Der Amtsdirektor führt die Geschäfte der laufenden Verwaltung des Amtes und der amtsangehörigen Gemeinden; er bereitet die Beschlüsse des Amtsausschusses vor und führt sie durch (§ 9 Abs. 3 AmtsO).

Das Verhältnis zu den amtsangehörigen Gemeinden und der Aufgabenkreis der Ämter wird in den §§ 4 und 5 AmtsO wie folgt bestimmt:

§ 4
Amt und Gemeinde

(1) Das Amt bereitet durch den Amtsdirektor im Benehmen mit dem jeweiligen Bürgermeister bei Selbstverwaltungsangelegenheiten die Beschlüsse der Gemeindevertretung vor und führt sie nach deren Beschlussfassung durch.

(2) Die Ämter sind ferner Träger der Aufgaben nach § 5.

(3) In gerichtlichen Verfahren und in Rechts- und Verwaltungsgeschäften wird die Gemeinde durch das Amt vertreten; dies gilt nicht in den Fällen, in denen das Amt selbst Verfahrensbeteiligter ist oder mehrere dem Amt angehörenden Gemeinden am Prozeß beteiligt sind.
...

§ 5
Aufgaben der Ämter

(1) Das Amt ist Träger der ihm durch Gesetz oder Verordnung übertragenen Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung; in allen anderen Fällen verbleibt es bei der Zuständigkeit der amtsangehörigen Gemeinden. ...

(2) Das Amt besorgt die Kassen- und Rechnungsprüfung und die Vorbereitung der Aufstellung der Haushaltspläne sowie deren Durchführung für die amtsangehörigen Gemeinden. Dazu gehören auch die Veranschlagung und Erhebung der Gemeindeabgaben.

(3) Das Amt hat die Gemeinden zu unterstützen sowie bei der Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben zu beraten und auf deren Erfüllung hinzuwirken. Die Rechte der Aufsichtsbehörden bleiben unberührt.

(4) Ferner erfüllt das Amt einzelne Selbstverwaltungsaufgaben der amtsangehörigen Gemeinden nur dann an deren Stelle, wenn mehrere Gemeinden des Amtes die Aufgaben auf das Amt übertragen haben. Bei der Beschlußfassung haben die Mitglieder des Amtsausschusses, deren Gemeinden von der Übertragung nicht betroffen sind, kein Stimmrecht. Eine Rückübertragung einzelner Aufgaben kann verlangt werden, wenn alle Gemeinden dies beschließen und sich die Verhältnisse, die der Übertragung zugrunde lagen, so wesentlich geändert haben, daß den Gemeinden ein Festhalten an der Übertragung nicht weiter zugemutet werden kann. ...

II.

Mit der am 17. April 1997 erhobenen kommunalen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Selbstverwaltungsrechts aus Art. 97 Abs. 1 Landesverfassung (LV) durch die angegriffene Vorschrift des Kindertagesstättengesetzes. Zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde macht er geltend, daß die Ämter Gemeindeverbände im Sinne der Art. 97 ff. LV und als solche nach Art. 100 LV beschwerdefähig seien. Sie nähmen nach § 5 Abs. 1 AmtsO die ihnen vom Gesetzgeber übertragenen Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahr, die ihrerseits zu den durch Art. 97 Abs. 1 LV geschützten Selbstverwaltungsangelegenheiten zu zählen seien. Daneben seien sie Träger der ihnen von den amtsangehörigen Gemeinden übertragenen Selbstverwaltungsaufgaben. Im konkreten Fall sei ihm - dem Beschwerdeführer - mit der Trägerschaft der Kindertagesstätten eine Selbstverwaltungsaufgabe von erheblichem Gewicht überantwortet worden. Als Träger dieser Selbstverwaltungsaufgabe dürfe ihm der verfassungsrechtliche Schutz vor gesetzgeberischen Eingriffen und damit die Möglichkeit, Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 100 LV zu erheben, nicht versagt werden. In der Sache selbst macht der Beschwerdeführer im wesentlichen geltend, daß die Pflicht zur Förderung von Kindertagesstätten freier Träger, soweit sie unabhängig vom tatsächlichen Bedarf bestehe, einen ungerechtfertigten Eingriff in eine freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheit darstelle.

III.

Die Landesregierung hat von der ihr eingeräumten Gelegenheit zur Stellungnahme Gebrauch gemacht. Sie hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, weil der Beschwerdeführer nicht beschwerdefähig sei. Zwar hätten Gemeinden und Gemeindeverbände nach Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV das Recht der Selbstverwaltung, das sie nach Art. 100 LV und § 51 Abs. 1 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) mit der Kommunalverfassungsbeschwerde gegen Eingriffe verteidigen könnten. Ämter seien jedoch keine Gemeindeverbände im Sinne dieser Vorschriften; dort seien vielmehr nur die Gemeinden und Landkreise gemeint. Die Ämter seien hiermit nicht vergleichbar, weil sie keine Selbstverwaltungsaufgaben von einigem Gewicht wahrnähmen. Die ihnen durch die Amtsordnung übertragenen Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung seien lediglich in abgeschwächter Form Selbstverwaltungsaufgaben. Im übrigen erfüllten sie nur Selbstverwaltungsaufgaben, wenn und soweit ihnen diese von den amtsangehörigen Gemeinden übertragen würden. Die originäre Trägerschaft für diese Aufgaben verbleibe bei den Gemeinden. Durch die Fiktion des § 1 Abs. 1 Satz 2 AmtsO habe der Gesetzgeber ein eigenes Selbstverwaltungsrecht für die Ämter nicht anerkennen wollen. In der Sache selbst macht die Landesregierung im wesentlichen geltend, daß die angegriffene Regelung des Kindertagesstättengesetzes vom Gesetzesvorbehalt des Art. 97 Abs. 5 LV gedeckt sei; sie diene dem öffentlichen Wohl, verstoße nicht gegen Bundesrecht und sei verhältnismäßig.

B.

Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist unzulässig. Der Beschwerdeführer ist nicht beschwerdefähig. Nach Art. 100 LV, § 51 Abs. 1 VerfGGBbg können nur Gemeinden und Gemeindeverbände Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, daß ein Gesetz des Landes ihr Recht auf Selbstverwaltung nach der Verfassung verletzt. Die Ämter im Lande Brandenburg zählen nicht zu den Gemeindeverbänden im Sinne dieser Normen.

I.

1. Der Begriff “Gemeindeverbände” hat keinen genau bestimmten, feststehenden Inhalt. In der Landesverfassung werden die Gemeindeverbände an verschiedenen Stellen genannt, aber nicht näher beschrieben; vielmehr wird ihre Existenz vorausgesetzt. Auch Art. 28 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) verwendet den Begriff ohne weitere Erläuterung. Es handelt sich um einen Sammelbegriff, dem nach allgemeinem Verständnis jedenfalls die Landkreise als Gebietskörperschaften unterfallen (vgl. etwa BVerfGE 83, 363, 383; Stern in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Zweitbearbeitung, Stand 1964, Art. 28 Rn. 80 m.w.N.; Löwer in: v. Münch/Kunig (Hg.), Grundgesetz, Band 2, 3. Aufl. 1995, Art. 28 Rn. 83). Für die Einordnung der in einigen Bundesländern zwischen Gemeinde und Kreis angesiedelten kommunalen Verwaltungsträger, zu denen die Ämter zählen, hat sich keine einheitliche Linie herausgebildet. Teilweise werden - bis auf die Zweckverbände - alle kommunalen Zusammenschlüsse, die räumlich mehrere Gemeinden umfassen, zu den Gemeindeverbänden gezählt (so etwa Schmidt-Bleibtreu in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand 1987, § 91 Rn. 8 m.w.N.; Gönnewein, Gemeinderecht, 1963, §§ 59 und 66). Von anderer Seite wird zur Differenzierung auf den Status als Gebietskörperschaft abgestellt (Jarass/Pieroth, Grundgesetzkommentar, 4. Aufl. 1997, Art. 28 Rn. 15; Maunz in: Maunz/Dürig (Hg.), Grundgesetzkommentar, Stand 1977, Art. 28 Rn. 55; wohl auch Stern a.a.O.) oder eine unmittelbar von den Einwohnern gewählte Vertretung gefordert (Wächter, Kommunalrecht, 3. Aufl. 1997, Rn. 82; vgl. auch Litzenburger, Die kommunale Verfassungsbeschwerde in Bund und Ländern, 1985, S. 75 ff., der zusätzlich den Status einer Gebietskörperschaft fordert). Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung und das ihr folgende Schrifttum verstehen unter Gemeindeverbänden im verfassungsrechtlichen Sinne nur die zur Erfüllung von Selbstverwaltungsaufgaben gebildeten Gebietskörperschaften und die diesen wegen des Gewichts ihrer Selbstverwaltungsaufgaben gleichzuachtenden Zusammenschlüsse (BVerfGE 52, 95, 109; Nds. StGH, DVBl. 1981, 214; Gern, Kommunalrecht, 2. Aufl. 1997, Rn. 95; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: v. Münch (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 1988, S. 194 f.; Schmidt-De Caluwe, Die kommunale Grundrechtsklage in Hessen, 1996, S. 25 f.; Clemens, NVwZ 1990, 834, 842 m.w.N.). Letztlich ist der Begriff “Gemeindeverbände” durch Auslegung der Verfassung zu bestimmen und hängt die Einordnung als Gemeindeverband von der konkreten rechtlichen Ausgestaltung und dem jeweiligen Regelungszusammenhang ab.

2. Der Landesverfassung liegt in Art. 100 LV nach dem Regelungszusammenhang der Norm ein enges Verständnis des Begriffs “Gemeindeverbände” zugrunde. Hiernach sind Gemeindeverbände nur Gebietskörperschaften und diesen wegen des Ge-wichts der wahrgenommenen Selbstverwaltungsaufgaben gleichzuachtende gemeindliche Zusammenschlüsse.

a) Art. 100 LV dient der verfassungsprozessualen Absicherung der in den Art. 97 ff. LV garantierten und näher ausgestalteten kommunalen Selbstverwaltung. Der in diesen Normen jeweils verwendete Begriff “Gemeindeverbände” ist deshalb in einem einheitlichen Sinne zu verstehen. Der Verfassungsgeber stellt dort die Gemeindeverbände auf eine Stufe mit den Gemeinden, indem er sie jeweils in den institutionellen und objektiv-rechtlichen Gewährleistungsbereich der Vorschriften über die kommunale Selbstverwaltung einbezieht. Da einerseits die Gemeinden Gebietskörperschaften sind und andererseits zu den Gemeindeverbänden jedenfalls die Kreise als Gebietskörperschaften zählen, liegt es nahe, daß die Verfassung unter Gemeindeverbänden, wenn nicht ausschließlich Gebietskörperschaften, so doch jedenfalls nur solche kommunalen Zusammenschlüsse versteht, deren Rechte und Pflichten sich nicht auf einzelne Aufgaben beschränken, vielmehr einen ähnlichen Umfang erreichen wie diejenigen der Gebietskörperschaften Gemeinde und Kreis. Nur dann erscheint es gerechtfertigt, ihnen die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 97 Abs. 1 LV zugute kommen zu lassen.

b) Dieses Verständnis bestätigt Art. 97 Abs. 2 LV, wonach die Gemeinden und Gemeindeverbände in ihrem Gebiet alle Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft erfüllen, die nicht nach der Verfassung oder kraft Gesetzes anderen Stellen obliegen. Diese gebietsbezogene Allzuständigkeit besitzen neben den Gemeinden - in jedenfalls subsidiärer Form - allein noch die Kreise als Gebietskörperschaften, nicht aber solche kommunalen Zusammenschlüsse, deren Sinn und Zweck nicht in der Verantwortlichkeit für ein bestimmtes Territorium, sondern in der Wahrnehmung bestimmter Aufgaben besteht.

c) Art. 98 LV geht erkennbar ebenfalls von einem engen Verständnis der Gemeindeverbände aus, wenn er an die Änderung des Gebietes von Gemeinden und Gemeindeverbänden besondere Anforderungen stellt. Solche Gebietsänderungen setzen naturgemäß Körperschaften voraus, deren Wesensmerkmal in der Hoheit über ein bestimmtes Gebiet liegt; nur bei ihnen macht es Sinn, sie vor Änderungen ihres Hoheitsgebietes zu schützen. Aufgabenbezogene kommunale Zusammenschlüsse hingegen werden durch Neugliederungsmaßnahmen allenfalls mittelbar betroffen. Gebietsänderungen der ihnen angehörigen Gemeinden lassen den kommunalen Zusammenschluß als solchen unberührt. Er besteht dann eben aus anders zugeschnittenen Gemeinden.

d) Daß die Verfassung im Zusammenhang mit den Vorschriften über die kommunale Selbstverwaltung zu den Gemeindeverbänden nur Gebietskörperschaften wie die Kreise zählt, bestätigt sich in der Entstehungsgeschichte des Art. 1 Abs. 2 LV. Im Verfassungsentwurf vom 13. Dezember 1991 (LT-Drucks. 1/625) hieß es: “Das Land gliedert sich in Gemeinden, Kreise und kreisfreie Städte. Sie haben das Recht der Selbstverwaltung.” Diese Fassung wurde durch die Verfassungstext gewordene Formulierung ersetzt: “Das Land gliedert sich in Gemeinden und Gemeindeverbände.” Die Änderung des Entwurfs zielte auf eine Vereinheitlichung der Terminologie im Verfassungstext. Die Erwähnung des Selbstverwaltungsrechts in Art. 1 wurde mit Blick auf die Regelung des Art. 97 als entbehrlich angesehen (vgl. Protokoll der 3. Sitzung des Verfassungsausschusses II vom 18. März 1992, S. 3, Ausführungen des Abgeordneten Vietze). Dieser Gang der Beratungen läßt erkennen, daß der Verfassungsgeber im Zusammenhang mit der Selbstverwaltungsgarantie bei den Gemeindeverbänden in erster Linie an die Kreise gedacht hat.

e) Auf der anderen Seite zeigt die Verwendung des umfassenden Begriffes “Gemeindeverbände” (statt lediglich “Kreise”) ebenso wie die in Art. 98 Abs. 3 LV vorgenommene Unterscheidung zwischen Kreisen und (sonstigen) Gemeindeverbänden, daß der Verfassungsgeber die Anwendung der Normen über die kommunale Selbstverwaltung nicht definitiv auf die Kreise beschränken wollte. Die Verfassung ist insoweit für Zusammenschlüsse von Gemeinden auf anderer Ebene, mit anderen Aufgaben oder in anderen Organisationsformen offen und steht einer Entwicklung solcher Zusammenschlüsse zu Gemeindeverbänden nicht entgegen. Sie verlangt jedoch für die Einbeziehung in die Schutzvorschriften der Art. 97 ff. LV eine den Gemeinden und Kreisen vergleichbare Bedeutung, d.h. den Status als Gebietskörperschaft, mindestens aber die Zuständigkeit für Selbstverwaltungsaufgaben in vergleichbarem Umfang.

II.

Die Ämter im Land Brandenburg zählen danach in der gegenwärtigen rechtlichen Ausgestaltung nicht zu den Gemeindeverbänden im Sinne der Art. 97 ff. LV.

1. Die Ämter sind keine Gebietskörperschaften. Hierunter sind solche Körperschaften des öffentlichen Rechts zu verstehen, bei denen sich für die Bürger Rechtsfolgen - wie beispielsweise Wahlrecht oder Steuerpflichten - aus dem Wohnsitz im Gebiet der Gebietskörperschaft ergeben. Sie werden von ihren Einwohnern getragen. Wesentlich ist - in diesem Sinne - das unmittelbare Verhältnis zwischen Personen, Fläche und hoheitlicher Gewalt (Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl. 1987, § 84 Rn. 24; BVerfGE a.a.O., S. 117, wo zusätzlich eine zumindest subsidiäre Allzuständigkeit gefordert wird). Die Ämter hingegen werden nicht von den Einwohnern, sondern von den amtsangehörigen Gemeinden getragen, deren Repräsentanten den Amtsausschuß bilden. Sie sind deshalb keine Gebiets-, sondern Bundkörperschaften (BVerfGE a.a.O.; Wolff/Bachof/Stober a.a.O.; Bracker/Dehn, Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, 1997, S. 66; namentlich für die Ämter in Brandenburg: Vogelsang/Lübking/Jahn, Kommunale Selbstverwaltung, 2. Aufl. 1997, Rn. 912; Stork in: Stork/ Muth, Amtsordnung für das Land Brandenburg, 2. Aufl. 1992, Erl. 1 zu § 1 AmtsO; Köstering, DÖV 1992, 369, 370). Dem entspricht die Wertung des Landesgesetzgebers, der die Gemeinden und Kreise ausdrücklich als Gebietskörperschaften bezeichnet (vgl. jeweils § 1 der Gemeinde- und der Landkreisordnung), bei den Ämter jedoch hiervon abgesehen hat.

2. Die Ämter nehmen darüber hinaus nach der Amtsordnung keine Selbstverwaltungsaufgaben in einem den Gebietskörperschaften Gemeinde und Kreis vergleichbaren Umfange wahr.

a) Die den Ämtern obliegenden originären Aufgaben im Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten sind vergleichsweise unbedeutend. Die wesentliche Aufgabe der Ämter besteht in der Vorbereitung und Durchführung der Beschlüsse der amtsangehörigen Gemeinden (§ 4 Abs. 1 AmtsO), der Kassen- und Rechnungsprüfung sowie der Aufstellung und Durchführung der Haushaltspläne (§ 5 Abs. 2 AmtsO). Die Ämter nehmen insoweit nur eine dienende Funktion für die Gemeinden wahr, die selbst uneingeschränkt Träger der vom Amt durchgeführten oder haushaltsrechtlich betreuten Selbstverwaltungsaufgaben bleiben. Neben diesen eher verwaltungstechnischen Hilfsaufgaben kommt den Ämtern über § 5 Abs. 3 AmtsO als Berater der Gemeinden eine gewisse Koordinierungsfunktion zu. Tatsächliche Entscheidungsbefugnisse in Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden sind damit aber nicht verbunden. Die Ämter können keine Aufgaben an sich ziehen und sie können ein bestimmtes Verhalten der Gemeinden nicht erzwingen; sie sind keine Aufsichtsbehörden (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 2 AmtsO).

b) Die Möglichkeit einer Übertragung von Selbstverwaltungsangelegenheiten von den Gemeinden auf das Amt nach § 5 Abs. 4 AmtsO stellt die prinzipielle Abhängigkeit des Amtes von den Gemeinden nicht in Frage. Eine solche Übertragung setzt den übereinstimmenden Entschluß von mindestens zwei amtsangehörigen Gemeinden voraus. Das Amt kann einer Übertragung zwar widersprechen (Cronauge/Lübking, Gemeindeordnung und Amtsordnung für das Land Brandenburg, Stand 1996, § 5 AmtsO Rn. 6 m.w.N.). Ohne oder gar gegen den Willen der Gemeinden kommt jedoch eine Übertragung vonSelbstverwaltungsangelegenheiten auf das Amt nicht in Betracht. Der Wortlaut des § 5 Abs. 4 Satz 1 AmtsO (“einzelne Selbstverwaltungsaufgaben”) verdeutlicht zudem, daß die Gemeinden in dieser Weise nicht global einen nennenswerten Teil ihrer Selbstverwaltungsaufgaben in die Hand des Amtes geben können.

Wenn auch durch die Übertragung eine Verlagerung der Aufgabe auf das Amt stattfindet (Bracker, Amtsordnung für das Land Brandenburg, Stand 1994, Erl. 6 zu § 5 AmtsO), so handelt es sich doch weiterhin um eine Aufgabe im Verantwortungsbereich der Gemeinden; die Aufgabe wird lediglich vom Amt für die Gemeinden (vgl. § 5 Abs. 4 Satz 1 AmtsO: “an deren Stelle”) wahrgenommen. Die Gemeinden behalten über den Amtsausschuß Einfluß auf die Ausführung der von ihnen übertragenen Aufgabe (§ 7 Abs. 1 AmtsO), um so mehr als die an der Übertragung nicht beteiligten Gemeinden insoweit kein Stimmrecht haben (§ 5 Abs. 4 Satz 2 AmtsO). Die Gemeinden können Beschlüssen des Amtsausschusses widersprechen (§ 7 Abs. 5 AmtsO). Unter bestimmten Voraussetzungen kann die Gemeinde die Rückübertragung der Aufgabe verlangen (§ 5 Abs. 4 Satz 3 bis 5 AmtsO). Die unterschiedlichen Leistungen des Amtes für die Gemeinden werden nach § 14 AmtsO durch eine entsprechende Mehr- oder Minderbelastung der einzelnen Gemeinden berücksichtigt. All dies zeigt, daß die Verankerung der Aufgabe in der Gemeinde durch die Übertragung nicht gelöst wird (vgl. BVerfGE a.a.O., S. 124). Die Gemeinden begeben sich der übertragenen Aufgabe nicht zur Gänze, sondern nehmen sie - freilich mit geringerem Einfluß auf die Art und Weise ihrer Erfüllung - über die Organisationsform “Amt” im Zusammenwirken mit anderen Gemeinden weiterhin wahr. Demgemäß bleibt es der Gemeinde unbeschadet der Übertragung einer Aufgabe auf das Amt unbenommen, sich staatlicher Eingriffe in die Aufgabe mit der Kommunalverfassungsbeschwerde zu erwehren (vgl. hierzu bereits Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Juli 1997 - VfGBbg 1/97 -, Seite 16 f. des Umdrucks, vorgesehen zur Veröffentlichung in LVerfGE 6, Teil Brandenburg Nr. 9).

Die Einordnung der auf das Amt übertragenen gemeindlichen Aufgabe als weiterhin in der Gemeinde verankert bleibt im Einklang mit der vom erkennenden Gericht im Zusammenhang mit der “Hochzonung” von gemeindlichen Aufgaben auf die Ämter getroffenen Entscheidung, daß die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden auch im Verhältnis zum Amt gilt (vgl. hierzu Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, S. 20 des Urteilsumdrucks, vorgesehen zur Veröffentlichung in LVerfGE 5, Teil Brandenburg Nr. 3). Auch wenn eine (freiwillige) Übertragung auf das Amt den gemeindlichen Charakter der Aufgabe nicht aufhebt, kann eine gesetzgeberisch erzwungene Verlagerung auf das Amt wegen der damit verbundenen Einbuße an Alleinverantwortlichkeit gegebenenfalls einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde bedeuten.

c) Auch die originäre Zuständigkeit der Ämter für die ihnen durch Gesetz oder Verordnung übertragenen Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung (§ 5 Abs. 1 AmtsO) rechtfertigt es nicht, die Ämter als den Gemeinden und Kreisen vergleichbare Selbstverwaltungsträger einzuordnen. Allerdings zählen auch die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten, soweit es sich dabei zugleich um klassische Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft handelt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, a.a.O.).Indessen betreffen die bei den Ämtern angesiedelten Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung überwiegend - soweit nämlich die Ämter als örtliche Ordnungsbehörde nach § 3 Abs. 1 Ordnungsbehördengesetz handeln - den Bereich der Gefahrenabwehr, der seinen Ursprung im Polizeirecht hat und insoweit nicht zu den klassischen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, sondern eher zu den staatlichen, den Kommunen lediglich übertragenen Aufgaben zählt (vgl. zur Entwicklung in Preußen etwa §§ 1 und 10 ff. II 17 des Allgemeinen Landrechts für die Preußischen Staaten vom 1. Juni 1794 und § 166 der Preußischen Städteordnung vom 19. November 1808; hierzu Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl. 1996, S. 2 ff., insb. Rn. 32). Die ordnungsrechtlichen Befugnisse der Ämter sind deshalb zu einem erheblichen Teil - ohne dies hier für jeden Einzelfall bestimmen zu müssen - keine Selbstverwaltungsangelegenheiten.

Soweit den Ämtern daneben einzelne Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen sind, die zu den klassischen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gehören, so handelt es sich hierbei zwar um Selbstverwaltungsaufgaben, allerdings - wegen der Belastung mit dem staatlichen Eingriffsrecht - nur um solche in “abgeschwächter Form” (Verfassungsgericht Brandenburg a.a.O., für den Brandschutz). Verglichen mit den nur einer Rechtsaufsicht unterworfenen Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden und Kreise kommt ihnen für die hier zu entscheidende Frage nur eine mindere Bedeutung zu.

d) In der Gesamtschau bleiben die von den Ämtern wahrzunehmenden Selbstverwaltungsaufgaben deutlich hinter denen der Gemeinden und Kreise zurück. Die Ämter bilden keine gleichwertig zwischen die Gemeinden und Kreise tretende weitere Ebene der kommunalen Selbstverwaltung, sondern haben als Verwaltungsgemeinschaften der Gemeinden im wesentlichen die Funktion, deren Selbstverwaltung zu bewahren und zu stärken. Sie zählen in ihrer gegenwärtigen Form deshalb nicht zu den Gemeindeverbänden im Rechtssinne (so auch Cronauge/Lübking a.a.O., § 1 AmtsO Rn. 9; Stork a.a.O., Erl. 2 zu § 1 AmtsO; Vogelsang/Lübking/Jahn a.a.O.; wohl auch Bracker, a.a.O., Erl. 1 zu § 1 AmtsO; widersprüchlich Sundermann/Miltkau, Kommunalrecht Brandenburg, 1995, S. 44 und 217; a.A. Gern a.a.O., Rn. 960, ohne Begründung).

3. Dieses Ergebnis entspricht dem zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Landesverfassung bestehenden Rechtszustand. Die vom Verfassungsgeber vorgefundene Amtsordnung, auch in ihrer damaligen Form, kennt keine gewählte Vertretung, wie sie Art. 98 Abs. 3 Satz 3 LV bei Gemeindeverbänden voraussetzt (vgl. auch Art. 22 Abs. 1 LV). Die Ämter sind nicht durch die jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetze in den kommunalen Finanzausgleich einbezogen, für den Art. 99 LV eine Einbeziehung der Gemeindeverbände vorsieht. Aus den Verfassungsmaterialien spricht nichts dafür, daß der Verfassungsgeber diesen Zustand in bezug auf die Ämter durch die Einführung der Verfassung hat ändern wollen.

4. Die Fiktion des § 1 Abs. 1 Satz 2 AmtsO, wonach die Ämter als Gemeindeverbände gelten, soweit in Gesetzen oder Verordnungen der Gemeindeverband als Sammelbegriff verwendet wird, spricht nicht für, sondern - weil sonst unnötig - eher gegen die Einordnung der Ämter als Gemeindeverbände im Sinne der Landesverfassung und ist für die verfassungsrechtliche Einordnung jedenfalls ohne Bedeutung; sie dient dem Gesetzgeber lediglich dazu, die Ämter in bestimmte gesetzliche Regelungen einzubeziehen, die auch für andere kommunale Körperschaften gelten (vgl. Begründung zu § 1 des Gesetzentwurfes der Landesregierung, LT-Drucks. 1/433).

III.

Das Gericht hat erwogen, ob die vorliegende Kommunalverfassungsbeschwerde, gegebenenfalls hilfsweise, als eine solche der Gemeinden des Amtes behandelt werden kann. Indessen hat der - zudem anwaltlich vertretene - Beschwerdeführer insbesondere in seinem Schriftsatz vom 14. August 1997 das in Art. 97 Abs. 1 LV auch den Gemeindeverbänden garantierte Selbstverwaltungsrecht ausdrücklich für sich selbst in Anspruch genommen und sich hierzu auf die von den Ämtern wahrzunehmenden Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, welche als Selbstverwaltungsaufgaben einzustufen seien, und die von den amtsangehörigen Gemeinden nach § 5 Abs. 4 AmtsO auf die Ämter übertragenen Aufgaben berufen. Unter diesen Umständen war dem Gericht eine Auslegung als Verfassungsbeschwerde (auch) der Gemeinden des Beschwerdeführers nicht möglich.

IV.

Das Verfassungsgericht hat gemäß § 22 Abs. 1 VerfGGBbg ohne mündliche Verhandlung entschieden, weil es sie einstimmig nicht für erforderlich gehalten hat.

V.

Für die beantragte Auslagenerstattung ist angesichts der Erfolglosigkeit der Verfassungsbeschwerde kein Raum (§ 32 Abs. 7VerfGGBbg).

Dr. Macke Dr. Dombert
Prof. Dr. Harms-Ziegler Dr. Knippel
Prof. Dr. Mitzner Prof. Dr. Schröder
Weisberg-Schwarz Prof. Dr. Will
 
  
 
  
 
  
 
  
 

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