Entscheidungsvorblatt

VfGBbg: 161/03 Beschluss vom: 17.11.2005 S-Nr.: 1734
Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
entscheidungserhebliche
Vorschriften:
- LV, Art. 97; LV, Art. 98 Abs. 1
Schlagworte: - kommunale Selbstverwaltung
- Gemeindegebietsreform
- Verhältnismäßigkeit
kein Leitsatz
Fundstellen:
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 17.11.2005 - VfGBbg 161/03 -, https://verfassungsgericht.brandenburg.de
 

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg
161/03



IM NAMEN DES VOLKES

 
B E S C H L U S S
In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

Gemeinde Tiefensee,
vertreten durch das Amt Werneuchen,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Am Markt 5,
16356 Werneuchen,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin M.,

wegen: kommunale Neugliederung;
hier: Auflösung der Gemeinde Tiefensee (Amt Werneuchen) durch Eingliederung in die amtsfreie Stadt Werneuchen

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel und Prof. Dr. Schröder

am 17. November 2005

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird teils verworfen, im übrigen zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Werneuchen angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die amtsfreie Stadt Werneuchen.

I.

1. Die Beschwerdeführerin liegt ungefähr 20 km nordöstlich der Berliner Stadt- und Landesgrenze im Süden des Landkreises Barnim. Das nach dem sogenannten Amtsmodell 1 gebildete bisherige Amt Werneuchen mit der Stadt Werneuchen und den Gemeinden Hirschfelde, Willmersdorf, Schönfeld, Krummensee, Seefeld sowie der Beschwerdeführerin lag im engeren Verflechtungsraum zu Berlin (s. Art. 1 Anlage 1 § 4 S. 4 Nr. 1 i.V.m. Anhang B 1 des Staatsvertrages vom 7. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg [Landesentwicklungsprogramm, nachfolgend: LEPro] und über die Änderung des Landesplanungsvertrages [GVBl. 1998 I S. 14]).

Ursprünglich bestand das Amt Werneuchen aus der Stadt Werneuchen und den Gemeinden Hirschfelde, Willmersdorf, Löhme, Schönfeld, Seefeld, Krummensee, Weesow sowie der Beschwerdeführerin. Die Gemeinde Löhme gliederte sich mit Wirkung zum 31. Dezember 1998 vertraglich in die Gemeinde Seefeld ein, die Gemeinde Weesow zum 31. Dezember 2001 in die Stadt Werneuchen.

Sitz der Amtsverwaltung war die Stadt Werneuchen; die anderen Gemeinden lagen zwischen 3,5 km und 9 km vom Verwaltungssitz entfernt. Mit ihrem Siedlungsschwerpunkt lag die Stadt in der Mitte des Amtsgebietes und war zu drei Viertel ringförmig umgeben von den übrigen Gemeinden des Amtes. Im Süden grenzte sie an das zum Landkreis Märkisch-Oderland gehörende Amt Altlandsberg.

Mit einer Flächen von 116,33 km² und einer Einwohnerdichte von 62,56 je km² lag das Amt Werneuchen unter dem Landesdurchschnitt vor der kommunalen Neugliederung (161 km² bzw. 87 Einwohner/km² bzw. im engeren Verflechtungsraum 137,4 Einwohner/km²). Von den etwa 7.280 Einwohnern des Amtes (Stichtag 31. Dezember 2001) lebten ca. 3.840 in der Stadt Werneuchen, ca. 1.790 in Seefeld, ca. 430 in Schönfeld, ca. 330 in Krummensee, ca. 320 in Hirschfelde, ca. 300 in Willmersdorf und ca. 260 im Gebiet der Beschwerdeführerin. Der im Amt Werneuchen seit 1994 zu verzeichnende Bevölkerungszuwachs von 16 % sollte sich nach einer Bevölkerungsprognose des Landesbetriebes für Datenverarbeitung und Statistik nicht fortsetzen; für den Zeitraum bis 2015 wurde eine Abnahme von 2,6 % prognostiziert.

Durch den Ortskern der Beschwerdeführerin verläuft die Bundesstraße B 158 von Bad Freienwalde nach Berlin, die in der Ortslage die Landesstraße L 23 kreuzt. Die Wasserversorgung erfolgt im Gebiet der Beschwerdeführerin durch den Zweckverband „Barnim 158“. Alle Gemeinden des Amtes sind durch Busverkehr miteinander verbunden.

Bei leicht unterdurchschnittlicher Steuerkraft war die Beschwerdeführerin schuldenfrei; nennenswerte Investitionen wurden in den letzten Jahren nicht geleistet. Von den weiteren sechs Gemeinden des Amtes wiesen vier eine überdurchschnittliche Steuerkraft auf; drei dieser Gemeinden hatten keinen bzw. nur einen geringen Schuldenstand.

2. Ende April/Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Barnim versandt. Für die Bürgeranhörung stand ein Monat zur Verfügung. Der Referentenentwurf entsprach hinsichtlich der Auflösung und Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Werneuchen der nunmehr angegriffenen gesetzlichen Regelung.

3. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 4 des Entwurfes zum Fünften Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Barnim, Märkisch-Oderland, Oberhavel, Ostprignitz-Ruppin, Prignitz, Uckermark (5. GemGebRefGBbg) sah die Eingliederung der Beschwerdeführerin sowie der weiteren Gemeinden des Amtes Werneuchen in die Stadt Werneuchen, bei gleichzeitiger Auflösung des Amtes Werneuchen, vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Anhörungsgegenstand war unter anderem die räumliche Festlegung des engeren Verflechtungsraumes, auf welche auch das 5. Gemeindegebietsreformgesetz Bezug nimmt (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 23, 27 ff.).

Zur Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Innenausschuß am 11. Dezember 2002 wurde deren ehrenamtlicher Bürgermeister geladen. Im Anhörungstermin trat für die Beschwerdeführerin deren Prozeßbevollmächtigte auf und rügte im wesentlichen formelle Fehler im Beteiligungsverfahren. Der Beschwerdeführerin wurde bis zum 2. Januar 2003 eine Nachfrist für eine schriftliche Stellungnahme eingeräumt (vgl. Ausschußprotokoll 3/682, S. 7 f.). Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 4 des 5. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl I S. 82), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. § 48 Satz 1 des 5. GemGebRefGBbg), lautet:

§ 4
Verwaltungseinheit Amt Werneuchen

(1) Die Gemeinden Hirschfelde, Krummensee, Schönfeld, Seefeld, Tiefensee und Willmersdorf werden in die Stadt Werneuchen eingegliedert.

(2) Das Amt Werneuchen wird aufgelöst. Die Stadt Werneuchen ist amtsfrei.

II.

Die Beschwerdeführerin hat am 11. Juni 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, die Neugliederungsmaßnahme sei schon deshalb verfassungswidrig, weil weder die Bevölkerung des unmittelbar betroffenen Gebietes noch sie selbst (als Gemeinde) ordnungsgemäß angehört worden seien. Die Anhörungsfehler seien „absolute Nichtigkeitsgründe“. Auf Fragen der Kausalität komme es nicht an. Daß sich von 302 Gemeinden, die der Gesetzgeber aufzulösen versucht habe, 250 mit kommunalen Verfassungsbeschwerden dagegen zur Wehr setzten, sei bereits ein „ernstes Indiz für die verfassungswidrige Gewalt der gesetzlichen Regelung“. Es fehle am Nachweis, daß die Beschwerdeführerin ungeeignet sei, den Anforderungen moderner Selbstverwaltung zu entsprechen. Der Abwägungsvorgang sei fehlerhaft.

Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen:

§ 4 des Fünften Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Barnim, Märkisch-Oderland, Oberhavel, Ostprignitz-Ruppin, Prignitz, Uckermark (5. GemGebRefGBbg) vom 24. März 2003 verletzt die Beschwerdeführerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten und ist deshalb nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Stadt Werneuchen hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.

I.

Sie ist nur in begrenztem Umfang zulässig.

1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist insofern unzulässig, als sie sich auch gegen die - hier in § 4 Abs. 2 Satz 1 des 5. GemGebRefGBbg bestimmte - Auflösung des bisherigen Amtes Werneuchen sowie zugleich gegen die Eingliederung der anderen amtsangehörigen Gemeinden richtet. Insoweit ist die Beschwerdeführerin nicht beschwerdebefugt. Eine amtsangehörige Gemeinde kann nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichtes, die wegen der (bloßen) verwaltungsmäßigen Hilfsfunktion des - wie auch immer zustandegekommenen bisherigen - Amtes für jedwede spätere Änderung der Amtszuordnung zu gelten hat, lediglich beanspruchen, daß ihr überhaupt eine geeignete (Amts-)Verwaltung, nicht aber, daß sie ihr in der bisherigen Form und in dem bisherigen Zuschnitt zur Verfügung steht (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfGBbg 57/01 -, LKV 2002, 515 sowie Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg zu Bd. 13, 116 = LKV 2002, 573, 574 = NJ 2002, 642). Soweit sich die kommunale Verfassungsbeschwerde einer amtsangehörigen Gemeinde als begründet erweist und sie (folglich) als amtsangehörige Gemeinde fortbesteht, hat das Land dafür zu sorgen, daß ihr eine Verwaltung – durch Zuordnung zu einem Amt oder Bildung eines neuen Amtes, notfalls auch unter Wiederbelebung der früheren Amtsmodelle 2 oder 3 - zur Verfügung steht. Je nach Art der dann getroffenen Regelung, die also gegebenenfalls abzuwarten bleibt, mag Anlaß für eine darauf bezogene gerichtliche Überprüfung bestehen. Festhalten an dem einmal gefundenen Zuschnitt der Amtsverwaltung kann die einzelne Gemeinde das Land aber grundsätzlich nicht. Auch soweit sich die Beschwerdeführerin gegen die Zuordnung der anderen bislang amtsangehörigen Gemeinden wendet, sind Gesichtspunkte für eine Beschwer nicht ersichtlich.

2. Im übrigen ist die kommunale Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.

1. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden. Im Hinblick auf die insoweit von der Verfahrensbevollmächtigten der Beschwerdeführerin in einer Vielzahl von Verfahren kommunaler Verfassungsbeschwerden im wesentlichen gleichlautend vorgebrachten Einwände wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes des Landes Brandenburg (vgl. u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, LVerfGE 14, 203, und zuletzt ausführlich Beschlüsse vom 16. September 2004 - VfGBbg 102/03 und 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) Bezug genommen. Was die vorliegende Fallgestaltung anbelangt, ist ergänzend folgendes anzumerken:

Die der Beschwerdeführerin zur Verfügung stehende Zeit für die Vorbereitung auf den Anhörungstermin am 11. Dezember 2002 war noch ausreichend. Zwischen der Ladung zum Anhörungstermin und dem Anhörungstermin selbst lagen drei Wochen und ein Tag. Damit war der Zeitraum von der Benachrichtigung über die Anhörung bis zu deren Durchführung für eine sachgerechte Stellungnahme unter Beteiligung der Gemeindevertretung zwar relativ kurz. Es ist jedoch zu berücksichtigen, daß das Vorhaben mit unverändertem Inhalt schon lange angekündigt war und insofern nicht überraschend kam. Die Beschwerdeführerin wurde bereits im Vorfeld der Gesetzesinitiative angehört und konnte sich mit der Neugliederungsabsicht befassen. Bereits im Frühsommer 2002 hatte sie die Gelegenheit, zu Gegenstand, Zielsetzung und Inhalt des damaligen Referentenentwurfs Stellung zu nehmen und erhielt hierzu entsprechendes Material. Außerdem ist der Beschwerdeführerin in der Anhörung vor dem Innenausschuß am 11. Dezember 2002 eine Nachfrist für eine schriftliche Stellungnahme bis zum 2. Januar 2003 eingeräumt worden (vgl. Ausschußprotokoll 3/682, S. 13).

2. Auch materiell ist die Einbeziehung der Beschwerdeführerin in die Stadt Werneuchen mit der Landesverfassung vereinbar.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u. a. Beschluß vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 138/03 - [Königsberg]; Bundesverfassungsgericht - BVerfG - , BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u. a. Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N., vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, a.a.O., und vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, a.a.O., sowie Beschluß vom 22. April 2004 – VfGBbg 182/03 –).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Werneuchen Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den tatsächlichen Verhältnissen befaßt.

(1) Er hat die örtlichen Verhältnisse sowohl im Hinblick auf die voranschreitende Siedlungsentwicklung mit erkennbaren Verdichtungsansätzen als auch unter Berücksichtigung der vorhandenen Verflechtungsbeziehungen zwischen Siedlungszentren und Umlandgemeinden zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/5020, S. 160 ff.). So hat der Gesetzgeber einerseits die besondere Bedeutung der Stadt Werneuchen als Grundzentrum im Verhältnis zu den dem Nahbereichszentrum Werneuchen zugeordneten Gemeinden des Amtes, andererseits im Verhältnis zur Metropole Berlin im Blick gehabt. Er verweist zutreffend insbesondere darauf, daß es innerhalb des Amtes Werneuchen neben dem Grundzentrum Werneuchen keine weiteren zentralen Orte und auch keine - zumindest derart ausgeprägten - ländlichen Versorgungsorte gibt. Als Einrichtungen von zentraler Bedeutung für das gesamte Amtsgebiet benannte der Gesetzgeber insbesondere die Schulen (Grund- und Gesamtschule), Hort und Kindertagesstätte, den Jugend- und Freizeittreff, die Bibliothek, eine Vielzahl von Dienstleistungsbetrieben und Verkaufsstellen sowie ärztlichen Betreuungsmöglichkeiten. Alle Gemeinden des Amtes liegen im Nahbereich des Grundzentrums - die Entfernung zur Beschwerdeführerin beträgt ca. 9 km - und sind durch Busverkehr untereinander verbunden. Die Mehrheit der Bevölkerung des Amtes lebt in einem Radius von 5 km innerhalb des Umfeldes der Stadt Werneuchen. Der Gesetzgeber stellte zutreffend fest, daß im Gebiet der Beschwerdeführerin wohnhafte Schüler die Schule in Heckelberg besuchen; die Beschwerdeführerin gehört zum Schulbezirk der dortigen Grundschule. Die nicht schulpflichtigen Kinder werden in der Kindertagesstätte der Beschwerdeführerin betreut. Zugleich sah er, daß eine Freiwillige Feuerwehr und ein Jugendraum existieren. Dienstleistungsbetriebe und einen in privater Trägerschaft geführten Campingplatz hat der Gesetzgeber ebenso erfaßt wie die Tatsache, daß es an einer ständigen Verkaufsstelle für Waren des täglichen Bedarfs mangelt. Steuerkraft und Schuldenstand hat der Gesetzgeber gesehen.

(2) Diese Sachverhaltsermittlung begegnet keinen verfassungsrelevanten Bedenken. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist kein verfassungsrelevantes Ermittlungsdefizit ersichtlich. Es kommt nicht darauf an, ob der Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt hat. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob er die für die Durchführung des gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten wird und es möglich ist, daß die Neugliederung bei Zugrundelegung des behaupteten abweichenden Sachverhalts anders ausgefallen wäre, besteht eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, EA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen hat die Beschwerdeführerin nicht mitgeteilt. Ihre mehrseitigen Ausführungen zum Sachverhalt beinhalten neben abweichenden Wertungen lediglich Sachverhaltsergänzungen, ohne daß sie in Widerspruch zu den die gesetzgeberische Entscheidung tragenden Sachverhaltselementen treten. So stellt insbesondere der Einwand, daß es auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin deutlich mehr Betriebe als die vom Gesetzgeber angegebenen Dienstleistungsbetriebe und entgegen der Darstellung des Gesetzgebers auch einen aktiv tätigen Verein gibt, nicht die im engeren Verflechtungsraum bestehende Problematik des von Berlin ausgehenden Metropolendrucks in Frage.

bb) Dem Gesetzgeber stehen im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV Gründe des öffentlichen Wohls zur Seite. Er beruft sich ausweislich der Gesetzesbegründung und der Beschlußempfehlung des Innenausschusses für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Werneuchen nachvollziehbar auf die Notwendigkeit, die brandenburgische Gemeindestruktur im engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin durch den Zusammenschluß amtsangehöriger Gemeinden und die Bildung amtsfreier Gemeinden zu ändern (vgl. 2. a) aa); b) aa); d) des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5020, S. 22 ff., 165 f.).

(1) Die Einteilung des Landes in verschiedene Neugliederungsräume mit der Differenzierung zwischen engerem Verflechtungs- und äußerem Entwicklungsraum ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Der Gesetzgeber hat die Problematik des engeren Verflechtungsraumes ausführlich untersucht und beschrieben (s. Gesetzesbegründung zum 5. GemGebRefGBbg, LT-Drucksache 3/5020, S. 27 ff. 79 f.). Wenn er annimmt, die beiden Teilräume des Landes unterschieden sich in einer Vielzahl von Kennziffern - etwa der Bevölkerungs- und Siedlungsdichte, der durchschnittlichen Gemeindegröße, der Bevölkerungsentwicklung, dem Besiedlungsgrad und Wanderungssaldo, dem Anteil der Auspendler nach Berlin sowie dem Anteil der Einpendler in die Brandenburger Gebiete aus Berlin und der Arbeitslosenquote (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 27 ff.) - und er für diese Teilräume grundsätzlich jeweils eine andere Struktur präferiert, so ist dies nicht offensichtlich fehlerhaft (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtssprechung, vgl. u. a. Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - [Groß Machnow] und Beschluß vom 15. September 2005 - VfGBbg 113/03 - [Michendorf].

(2) Es kann auch nicht festgestellt werden, daß der Gesetzgeber grundsätzlich fehlerhaft die Abgrenzung zwischen den beiden Neugliederungsräumen vorgenommen hätte. Er hat im Gesetzgebungsverfahren, ausgehend von der bisherigen landesplanerischen Einordnung nach Anhang B 1 zum Landesentwicklungsprogramm und Anlage 1 zum Landesplanungsvertrag, geprüft, ob die Einordnung einer Gemeinde bzw. eines Amtes in den engeren Verflechtungsraum angesichts der tatsächlichen Entwicklung der letzten Jahre noch trägt. Diese Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (eingehend hierzu: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 26. August 2004, a.a.O.).

(3) Daß die Stärkung der Verwaltungskraft sowie die Straffung und Effizienzsteigerung der Kommunalverwaltung durch die Bildung von Einheitsgemeinden Gründe des öffentlichen Wohls sind, welche eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermögen, hat das Landesverfassungsgericht bereits mehrfach entschieden, insbesondere zur Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, a.a.O., und - VfGBbg 97/03 -) sowie zum vorausgegangenen Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13. März 2001 (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 [Kreuzbruch], a.a.O.). Eine kommunale Neugliederung setzt nicht voraus, daß Mängel in der bisherigen Aufgabenerfüllung bestehen oder eine Gemeinde keine ausreichende Verwaltungs- und Leistungskraft besitzt. Vielmehr kann auch eine weitere Verbesserung der Verwaltung des Gesamtraumes die Neugliederung rechtfertigen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u. a. Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - und Beschluß vom 18. Dezember 2004 - VfGBbg 167/03 -). Einer solchen Verbesserung dient hier die Umsetzung der Leitbildbestimmungen.

cc) Zur Bewältigung der vom Gesetzgeber benannten Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Stadt Werneuchen nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Strukturprobleme im Berliner Umlandbereich, dem engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin durch Zusammenführung in einem einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.

dd) Die Einbeziehung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Stadt Werneuchen ist nicht unverhältnismäßig.

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründe erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], a.a.O.).

(1) Der Gesetzgeber hat die Vor- und Nachteile seines Neugliederungsvorhabens in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise gegeneinander abgewogen. Im Ergebnis dessen besitzen die für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Stadt Werneuchen sprechenden Gründe das größere Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und sich damit auseinandergesetzt, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/5020, S. 159, 168). Auf der anderen Seite hat er als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise namentlich die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung durch die Zusammenführung in einer einheitlichen Kommune, ferner die bereits erkennbaren ersten Verflechtungsbeziehungen zu dem nur wenige Kilometer entfernten Berlin (Arbeitsplatzangebot, Ausweitung des Siedlungsraumes und steigender Siedlungsdruck) sowie Gesichtspunkte der Raumordnung in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 165 ff. sowie Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 4 des 5. GemGebRefGBbg, LT-Drucksache 3/5550, S. 184). Dies ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

(2) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

Eine mindestens gleich geeignete Alternative zu der Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neu gebildete Stadt Werneuchen ist weder von der Beschwerdeführerin vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Gesetzgeber durfte seiner Entscheidung zugrundelegen, daß die Strukturaussage 2. d) bb) seines Leitbildes für den Regelfall anstrebt, daß Gemeinden nur innerhalb der Grenzen der bestehenden Ämter zusammengeschlossen werden und es daher konsequent und leitbildgerecht ist, sämtliche Gemeinden des bisherigen Amtes Werneuchen zu vereinigen, also unter Einbeziehung auch der Beschwerdeführerin, nachdem ein Abweichungsfall, ähnlich den in 2. d) bb) Satz 2 des Leitbildes angeführten Beispielen (zur Stärkung der Zentralorte nach Landesentwicklungsplan I bzw. nach den Regionalplänen sowie zur Schaffung von Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft geboten), nicht ersichtlich ist (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Beschluß vom 24. Juni 2004 - 148/03 - [Altglietzen], EA S. 24 f.; aber zur Nichtanwendbarkeit dieser Leitbildregelung, wenn das bisherige Amt durch das Gesetz ohnehin amtsgebietsüberschreitend neugegliedert wird: Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 63/03 und 138/03 [Herzsprung, Königsberg], EA S. 18). Es ist von Verfassungs wegen nichts entgegenzuhalten, wenn der Gesetzgeber unter Meidung einer aufwendigen Vermögensauseinandersetzung (vgl. § 34 des 5. GemGebRefGBbg) bei der Auflösung eines Amtes an das regelmäßig seit Jahren stattfindende Zusammenwirken der bislang amtsangehörigen Gemeinden anknüpft und eine Fortführung der Gemeinschaft in Gestalt der amtsfreien Gemeinde präferiert, soweit - wie hier - keine besonderen Umstände stärker für eine (ggf. nur partiell) die bisherigen Amtsgrenzen überschreitende Lösung sprechen.

Auch eine Umwandlung der Beschwerdeführerin in eine amtsfreie Gemeinde ohne Zusammenschluß der bisherigen amtsangehörigen Gemeinden kommt nicht in Betracht, weil einerseits die Einführung zusätzlicher Verwaltungseinheiten nicht leitbildgerecht ist und andererseits die Einwohnergrenze für amtsfreie Gemeinden (dauerhaft mindestens 5.000) nicht erreicht wird (vgl. Leitbild unter I. 2. d) cc) und I. 3. a); LT-Drucksache 3/5020, S. 25, 27 und 38). Gegen diese konzeptionellen Vorgaben des Gesetzgebers ist von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (dazu bereits Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], a.a.O., sowie u. a. Beschlüsse vom 26. Februar 2004 - VfGBbg 150/03 - EA S. 17 f, vom 16. September 2004 – VfGBbg 218/03 - und vom 16. Juni 2005 – VfGBbg 48/03 -). Sinnvolle Alternativen sind auch wegen der bestehenden Verflechtungen innerhalb des Amtes mit zentraler Bedeutung der Stadt Werneuchen nicht erkennbar.

(3) Der Gesetzgeber war auch nicht durch die finanziellen Folgen an einer Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Werneuchen gehindert. Für die Beurteilung am Maßstab des öffentlichen Wohls im Sinne des Art. 98 Abs. 1 LV ist nicht ausschließlich oder auch nur in erster Linie entscheidend, welche Lösung für die Einwohner der einzelnen Gemeinde die meisten Vorteile bietet. Entscheidend ist vielmehr, welche Lösung den Interessen des gesamten neu zu gliedernden Verwaltungsraumes und seiner Bevölkerung sowie darüber hinaus der Gesamtbevölkerung des Landes am besten entspricht. Erfahrungsgemäß kann der Wohlstand einer Gemeinde auf Lagevorteilen - etwa einer verkehrsgünstigen Lage an der Schnittstelle zwischen Autobahn und Bundesstraße - beruhen, wenn auch die sich aus der günstigen Lage ergebenden Chancen genutzt werden müssen. Umgekehrt kann Verschuldung jedenfalls teilweise aus Lagenachteilen herrühren, etwa wenn Infrastruktureinrichtungen unterhalten werden müssen, die zugleich den Menschen aus Nachbargemeinden zugute kommen, und gleichzeitig günstige Entwicklungsmöglichkeiten nicht vorhanden sind oder durch bestehende (Wohn-)Bebauung nicht lohnend genutzt werden können. Unabhängig davon ist die Finanzlage und damit auch der Beitrag, den die Einwohner mit einem neu zugeschnittenen Gebiet und Ressourcen zu leisten vermögen, naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar. Die vom Gesetzgeber in das Abwägungsergebnis eingestellte Überlegung, daß durch die Neugliederung befürchtete finanzielle Verschlechterungen durch die im Gegenzug eintretende Bündelung der finanziellen Leistungsfähigkeit, Effektivierung der öffentlichen Verwaltung und Einsparung öffentlicher Mittel ausgeglichen werden (vgl. LT-Drucksache 3/5020; S. 168 f.), ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Angesicht der kassenwirtschaftlichen Situation aller von der Neugliederung betroffenen Gemeinden ist es sachgerecht, wenn der Gesetzgeber zu dem Schluß gelangt, daß die Neugliederung zu einer Bündelung und damit Stärkung der Verwaltungs- und Leistungskraft der neu gebildeten Stadt Werneuchen führen wird.

(4) Der Gesetzgeber ist sich bei seiner Abwägungsentscheidung auch des Spannungsverhältnisses von Bürgernähe und Verwaltungseffizienz bewußt gewesen. Deshalb ergibt sich eine Fehlerhaftigkeit weder des Abwägungsprozesses noch des Abwägungsergebnisses daraus, daß der Gesetzgeber einerseits anstrebte, beiden Zwecken möglichst weitgehend zu dienen und andererseits in Kauf nahm, bei der Gemengelage unterschiedlicher Zielsetzungen und Maßstäbe nicht gewährleisten zu können, daß sämtliche Reformziele stets gleichermaßen verwirklicht werden (LT-Drucksache 3/5020, S. 23). Auch durfte der Gesetzgeber berücksichtigen, daß in kleineren Gemeinden nicht selten ein Mangel an Bewerbern für kommunale Ehrenämter besteht.

(5) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus der Anhörung der Bevölkerung, der Beschwerdeführerin und der weiteren bisher amtsangehörigen Gemeinden resultierenden Stellungnahmen sind in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 158 f.). An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung gefolgt ist, sondern den für die Bildung einer Einheitsgemeinde und der damit verbundenen Eingliederung der Beschwerdeführerin sprechenden Umständen das höhere Gewicht beigemessen hat.

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1 2. Alt. VerfGGBbg.
 

Weisberg-Schwarz Prof. Dawin
   
Havemann Dr. Jegutidse
   
Dr. Knippel Prof. Dr. Schröder
 
  
 
  
 
  
 
  
 

Hinweis

Den  Standort des Verfassungsgerichts können Sie unter www.service.brandenburg.de einsehen.

Weitere Hinweise zur Anfahrt mit öffentlichen Verkehrsmitteln finden Sie unter www.vbb-online.de.